北洋政府对呼伦贝尔“独立”事件应对举措新探

鲍海燕

[摘 要]1911年，辛亥革命爆发，呼伦贝尔地区叛乱者次年宣布“独立”。该事件是当时国内外多种因素综合作用的产物。其时，初掌政权的北洋政府对呼伦贝尔地区的叛乱采取应对举措。通过对这些举措的探究，由此反映出北洋政府自身两大基本特点：新政权的不稳定性及局限性；肩负承上启下的历史任务。这两个特点决定了北洋政府所采取的政策在制定、实施过程的局限性。但就相关政策制定目的和成效而言，其对稳定呼伦贝尔地区的动荡局势、恢复中央政府在该地区主权，仍起到十分重要的作用。

[关键词]呼伦贝尔“独立”；北洋政府；应对举措

一、呼伦贝尔“独立”始末

辛亥革命爆发后，外蒙局势动荡。在沙俄的鼓动下，1911年12月1日，哲布尊丹巴集团正式宣布独立。1912年年底，哲布尊丹巴政权完成了对唐努乌梁素海之外整个外蒙古地区的控制，还向内蒙古六盟和呼伦贝尔、归化土默特、察哈尔等盟旗发出通报和号召，要求呼应“独立”，归顺乃至加入新成立的蒙古独立国家。

首先响应者是当时归黑龙江省管辖的呼伦贝尔地区，在沙俄驻呼伦（今海拉尔）领事乌萨蒂的指使下起事。1911年9月至10月间，呼伦贝尔各旗上层作出“独立”决议。1912年1月14日，胜福等人组成“大清帝国义军”，“遵照库伦来文，宣告独立。”[1]翌日，蒙旗武装攻入城内，宣布“独立”，成立隶属于库伦政府的“自治政府”。2月12日，胜福集团在俄军协助下占领吉拉林（室韦）等地，控制了整个呼伦贝尔地区。5月，哲布尊丹巴令胜福在呼伦贝尔成立机构，以“蒙古国统辖大臣职衔，统治呼伦贝尔地区，独立于中国政府管辖之外。”[2]呼伦贝尔在形式上成为外蒙古的组成部分。俄国商民亦利用特殊地位，在几年之内与胜福签订捕鱼、伐木和采矿等各种合同40余份，几乎控制呼伦贝尔境内各种资源的开发掠夺权。[3]1915年11月6日，中俄谈判，签订《中俄呼伦条约》（即《中俄会订呼伦贝尔条件》），如此一来，呼伦贝尔成为沙俄策动蒙古“独立”、“自治”事件的重要组成部分，成为俄国多方控制的区域。

二、北洋政府应对呼伦贝尔“独立”事件的举措

呼伦贝尔地区的“独立”，对于北洋政府来说是一个突发性事件。北洋政府意识到该问题的严重性，从中央到地方，各级政府官员以及呼伦贝尔民众在夺回呼伦贝尔地区的主权问题上从未放弃过努力。

（一）劝抚

胜福等宣告呼伦贝尔“独立”后，政府方面并未料到该事件的严重性，误以为“似由排汉而起”。黑龙江巡抚周树模在给内阁外务部的奏报中认为，“查呼伦贝尔地隶黑龙江，与其他蒙古地方不同……此次变起，其宣告书明言大清帝国义军，不受汉官节制。是其志在仇汉，与他处独立不同”。加之蒙旗总管胜福来电，情愿受抚，综合这些情况，他认为“显系变乱驱官，不得视为交战团体”。[4]1912年1月18日，电告东三省总督赵尔巽：“如果只不受汉官节制，则拣素洽蒙情旗员接署”。周数模委派杜荫田、于家铭为劝谕委员前往劝抚。各蒙旗总管有所转变，欲“取消独立”。23日，胜福等人因俄国外交官乌萨蒂的威胁，“顿翻前议”，杜荫田以“道厅全准蒙员接替”为条件继续安抚，胜福不接受。杜荫田等委员根据具体情况得出结论，此次“独立”事件与俄国有直接关系。24日，胜福、车和扎等人进攻胪滨府（今满洲里），俄驻齐齐哈尔、海拉尔领事出面干涉，阻挠中国政府派兵镇压，称“铁路界内华兵不得与蒙人冲突；铁路运兵，非俄政府特别允许不能照办”，而且“路界亦不容留道厅官吏居住，限期迫令出站。”[5]汉官劝谕无果、派兵受阻，黑龙江当局增派八旗协领庆善、骁骑校景明等赴呼伦劝抚。胜福又一度动摇，但再次反悔，满洲里遂被叛军占领。

北洋政府做出的劝抚的决策，集中在变乱初期，从下级到上级政府官员没有意识到事情的严重性，对外部环境了解不甚，只按照因政局动荡而引起的内部动乱来处理，采取了保守的方式。

（二）武装抵抗

中央政府对叛乱集团的劝抚无效，地方官员试图采用武力手段镇压叛乱风潮。

1912年1月15日，胜福集团的武装进入呼伦城，占领官署，呼伦道台准备率兵反击，乌萨蒂威胁说：“双方交战，炮弹若落入站界，即行调兵干涉。”呼伦道台恐“惹起国际交涉”，被迫将驻军撤进东清铁路站界。起初的武装抵抗还未开始就被迫结束，胜福等人顺利占领呼伦城。2月2日，陈巴尔虎旗总管车和扎率领数百名蒙古兵，在俄军的协助下，攻击胪滨府。守卫胪滨城的巡防兵一个营立即还击，“毙沙俄西伯利亚第十五号联队军官劳喀普林斯基及俄兵四名、叛军二十名，伤敌多名，缴获沙俄军用地图十幅。”[6]4日，叛军又攻胪滨府，俄国增调兵力，威胁胪滨公署，“限十二点钟交枪马，否则开炮轰击”。胪滨知府张寿增出面谈判，“磋商四小时之久”，蒙俄方不肯让步，而且不承认进攻中国驻军的事实，称“并无俄兵”，后又称“非我之命令”。张寿增鉴于“兵力不敷”，若开战“必至牵动外交，不得已将枪马交蒙，下午四钟带兵出署”，后乘车返回齐齐哈尔。中国的武装抵抗失败。

在当时内外混乱的情况下，北洋政府对叛乱集团所进行的武装抵抗并不能起到实质性的作用。况且，只是当地驻军进行反抗，刚刚经历战乱的北洋军阀部队，无力出兵与俄国公然对抗，结果自然是失败的。

（三）外交交涉

呼伦贝尔的“独立”，使中国政府充分认识到俄国对我国领土的极大野心，意识到俄国在呼伦贝尔问题中的重要作用。中国政府希冀采取和平方式，在呼伦贝尔的问题上与俄国达成统一看法。于是，中俄间关于中国北部边疆外交上的往来成为北洋政府外交体系中尤为关键的环节。

呼伦贝尔宣告“独立”后，俄国对该事件上的大力扶持使中国政府认识到“俄人安心助蒙，已属悍然不顾”。曾令驻俄公使向俄国政府提出抗议，指斥和抗议俄国伪装中立，支持、援助以至直接出兵参与呼伦贝尔“独立”的行为，并多次筹划出兵收复呼伦贝尔地区，因俄方以武力相威胁而没有成功。

沙俄在胁迫北洋军阀政府签署了承认外蒙古“独立”现状的《声明文件》之后，又谋求使袁世凯政府承认在俄国实际控制下的呼伦贝尔“独立”现状。1914年2月19日，俄国驻北京公使库朋斯齐向北京政府提出了关于“恢复中国在呼伦贝尔主权之条件”。3月，俄使乌萨蒂向北京政府提出了将呼伦贝尔作为“自治区域”的条件。通过这些文件的签署，俄国几乎把持了呼伦贝尔地区的各项权益，架空了中国政府对呼伦贝尔的统辖权。后经协商，1915年11月6日，俄国胁迫袁世凯政府签订《中俄呼伦条约》，北京政府承认呼伦贝尔为“特别区域”。至此，在呼伦贝尔地区宣告“独立”、“自治”的八年时间里，呼伦贝尔在中俄的外交交涉下，地位由“自治”转为“特别区域”。在这八年的大部分时间里，呼伦贝尔地区的主权在名义上仍归属中华民国，受黑龙江省长官的监督。实际上，中国政府既不能驻兵，又不能管理该地区的内政外交；俄国在呼伦贝尔地区的实际权益并没有削弱，反而，这个条约的签订，使俄国在呼伦贝尔地区的权利合法化。

（四）出台对蒙政策

民国初兴，北洋军阀政府还在和南方革命党人争夺中央政府实际领导权，对沙俄策动的外蒙古和呼伦贝尔“独立”几乎没有还击之力，在外交交涉中也没有获得显著的成果。加之蒙古盟旗普遍不认同共和、民国，这给北洋政府收回主权的行动带来诸多不便。“先弭内乱，以杜外侮”，在边疆地区局势动荡的情况下，维持统治、稳定局势是刚刚掌握政权的北洋军阀政府亟须处理的问题，据此，北洋政府出台了以维护蒙古僧俗封建主特权为目的的政策。

东三省、直隶及内蒙古是北洋军阀的势力范围，也是在辛亥革命中没有宣布“独立”、脱离清王朝统治的地区，封建旧势力比较强大。袁世凯握权后，提出优待清室的条件，并奖励归属共和的各蒙古王公。试图先稳住内蒙局势。

在中央政府的机构设置方面，设蒙藏院，旨在疏通和建立如同清政府理藩院与蒙古、西藏上层封建统治者传统的隶属关系，对蒙古、西藏等少数民族地区实行传统的封建统治，控制各少数民族封建上层。

在笼络蒙古王公上层方面，1914年8月21日，经蒙古王公联合会提出、北洋政府参议院修改后的《蒙古待遇条例》正式通过公布。1915年1月30日，袁世凯令蒙藏院拟定《驭蒙说帖》，5月，公布《蒙人服官内地办法》。9月，又制定特赏蒙古荣典条目。由此，蒙古族官员在由汉族建立的政权里拥有了参政权。

北洋政府通过《蒙古待遇条例》和加封晋爵等措施，维护了蒙古封建王公制度。辛亥革命之后，蒙古王公虽然都惧怕“民主共和”会剥夺他们的封建地位，部分人蠢蠢欲动，企图发难，但真正起兵叛乱者寥寥无几。这说明大部分蒙古僧俗封建主是不愿意背离祖国的。所以当袁世凯政府实行保留他们原有的封建特权地位不变并加以笼络的时候，这些封建阶层的代表人物就“倾心内向”了。

在丰厚的利益诱惑和奖励政策下，北洋政府基本稳定了内蒙古动荡的局势，为后来取消呼伦贝尔“独立”奠定了内部基础。与此同时，稳定了北洋军阀政府在蒙古地区的统治权，得到了蒙古上层封建王公的认可。

（五）东蒙古王公会议的召开

在北洋军阀政府制定的拉拢政策下，各盟旗王公主动向北京政府靠拢。为了进一步抵制沙俄的侵略阴谋，防止蒙古王公离心运动的蔓延，稳定北洋军阀控制的北方数省的局势，袁世凯积极推行封建笼络政策，以便使蒙古王公能够理解袁世凯“民主共和”的真实内容。

1912年10月28日，第一次东蒙古王公会议在长春召开，中华民国政府在会议开始时提出了10项议案，11月1日，蒙古王公及各旗代表以签名方式通过了中华民国政府提出的10项议案，并作为最后决议。第一次东蒙古王公会议召开后，哲里木盟十旗正式归顺民国政府，袁世凯北洋军阀政权也从此确立了在哲里木盟的统治和管辖权。但外蒙古、呼伦贝尔“独立”问题仍然是中华民国政府面临的重要问题。1913年10月13日至16日，哲里木盟十旗王公在长春召开了第二次联合会议。这次会议，取消呼伦贝尔“独立”的问题提上日程。但此次会议，只在东四盟联合防务办法等次要问题上达成一致，其他重要的实质性问题均未得到解决。经过两次东蒙王公会议，蒙汉封建统治阶级最终达成协议，内蒙古东部地区的局势逐渐平静下来。

虽然两次东蒙古王公会议并没有对解决呼伦贝尔“独立”做出一个明确的决议，但首先将内蒙古东部地区的局势稳定下来，这对相邻的呼伦贝尔地区十分有利。中央政府控制了内蒙古的局势，可以重点解决呼伦贝尔地区的问题，而不必担心有更大的联合动乱发生。

三、关于北洋政府应对呼伦贝尔“独立”、“自治”举措的评价

关于北洋政府针对呼伦贝尔“独立”事件所做出的应对举措及该事件发生的背景来看，在整个过程中，北洋政府表现出自身两大基本特点：新政权的不稳定及局限性；肩负承上启下的历史任务。

（一）新政权的不稳定及局限性

北洋军阀集团在封建专制政权中崛起，以“共和国”的形式执掌统治大权，且需要帝国主义势力的支持。这样的统治集团看起来十分矛盾，也正是由于其自身的矛盾性，决定了北洋军阀集团以封建地主阶级为其主要的社会基础。尤其在统治初期，中央政府制定的一系列对蒙政策都是在危机重重的情况下作为应急措施而做出的临时反应，没有全面的、系统的政策体系，其目的是稳定边疆局势，争取帝国主义势力的支持，保护新政府的执政权力。所以北洋政府针对呼伦贝尔“独立”所做出的应对举措，无论是出台对蒙政策还是与俄国进行外交交涉，并没有显示出新政权的优势，外交上也节节败退，将呼伦贝尔地区变为实际上由俄国控制的“特别区域”，使得沙俄长驱直入，掌握在呼伦贝尔地区的实际霸权，攫取资源。中国政府只是在形式上拥有呼伦贝尔地区的主权。而且由于北洋政府的妥协退让，不但使得呼伦贝尔地区长时间独立、自治，而且带动了周边盟旗局势的混乱。

北洋军阀统治集团在中国社会局势发生开天辟地的大变动之时诞生，其自身的不稳定及局限性是无法避免的，这种不稳定性给觊觎中国领土的帝国主义势力带来先机，民众对北洋政府的不信任更是可以大做文章之处。

（二）承上启下

1、处理历史遗留问题与解决现状并重

从古至今，呼伦贝尔都是历届中央政府予以大力关注的地域，列强侵占该地区的企图由来已久。1847年9月，俄国土拉省长官穆拉维约夫出任东西伯利亚总督后即制定了《穆拉维约夫计划》，以侵略我国黑龙江流域为目标，割占黑龙江以北60多万平方公里领土。1860年11月，俄国在库伦设领事馆，后设呼伦设领事馆。这些机构成为俄国侵略我国蒙古地区和呼伦贝尔地区的指挥机关。1900年，俄国以“保护铁路”为名侵入东北，镇压东北的义和团运动，其中一路侵入呼伦贝尔，占领满洲里、海拉尔、扎赉诺尔、富拉尔基等地长达八年。1905年，俄国败于日俄战争，开始在我国外蒙古、内蒙古和呼伦贝尔地区的蒙古王公官员中收买笼络，培植亲俄势力。直到辛亥革命爆发，策动呼伦贝尔地区“独立”的阴谋成功。因此，呼伦贝尔地区局势的长期不稳为后来的“独立”埋下了导火索，该地区与沙俄的矛盾并非只在北洋政府统治时期才出现，北洋军阀政府实际上肩负了处理历史遗留问题和解决现状的双重责任。

2、内部政策的承袭与微变

北洋政府是在新旧制度相互冲击中建立起来的，因此它占据着中国传统社会向近代社会过渡的重要地位。北洋政府在执政初期面临的最大难题是政局动荡和国内派系斗争激烈。各种派系间政治势力矛盾尖锐，这种局势大大分散了北洋政府的精力。辛亥革命爆发后，帝国主义列强趁中国时局混乱，纷纷趁火打劫，并相互勾结。北洋政府面临中国将被肢解的险恶局势，并非坐以待毙，而是在内政外交上做出了反应。

据北洋政府的民族政策而言，大部分继承了清朝的民族政策，因此有很多负面的评论，认为“北洋军阀代表了帝国主义的侵华利益，代表了中国地主买办阶级的利益，代表着行将灭亡的陈旧的生产关系。”但就当时的局势来讲，因袭清朝民族政策，还是取得了一些成绩。在蒙古地区，部分蒙古上层王公回归祖国，承认北洋政府的统治。这对稳定蒙古地区混乱的局势无疑起了很大的作用。而且，北洋政府的民族政策也增添了一些与时代相适应的新内容，如“承认中华民族各族人民一律平等”，虽然只是形式上的，但相对于以前的统治者歧视少数民族，甚至将民族分等级的做法来说，还是有一定进步意义的。还有第一次调整民族关系作为国家根本大法内容之一，约法规定，中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏和青海。这点规定肯定了蒙古、西藏、青海是中华民国领土不可分割的一部分，也承认它们与一般行省不同的地位。

北洋政府的内部政策的目的是尽可能拉拢蒙古人民，在当时的条件下是很实际的目标，也是最有可能实现的目标。毕竟，在没有过硬的军事实力，也没有自由、平等的国际地位，又没有可靠的支持者和同盟者的综合因素下，除了首先在内政上尽力平息混乱，让蒙古族人民认同自己的统治，别无他法。

3、外交政策的承上启下

内部实行积极笼络的政策，在与俄国分裂蒙古，分裂中国的交涉中，北洋政府从未放弃过外交努力，试图通过和平的方式保护中国领土完整，这在当时的环境中是可取的。若武力镇压，一是无多余的兵力；二是综合国力弱，没有强大的军事实力与俄国抗衡；三是可能会起到反作用，加强当地人民离心倾向。因为蒙古“独立”的背景是较为复杂的，面对俄国抛出的维护蒙古族人民的利益，免受新政府欺凌的论调，蒙古族人民不了解在政权更迭后自己的命运如何，不了解新政府，不了解所谓的“驱除鞑虏”是不是要驱除蒙古族，所谓的“平均地权”是否要掠夺自己生存生活的地域，在矛盾的情绪中，俄国又在蒙古地区选出傀儡来替自己施行瓜分中国领土的丑恶目的，而扶持的傀儡政权也没有完全明白俄国的目的，急急地附和过去，以为能为本民族的未来找到一条绝好的出路。

北洋时期在近代中国对外关系史上处于以一个十分重要的阶段，它上接疲于应付的晚清外交，下连国民政府的外交改革。但在此阶段，国内政局的动荡大大分散了北洋政府的外交活动能力，“至于外交，棘手尤甚”。[7]因为国内政局的不稳定，国家利权容易分散，无法集中有效地运用权力，国内严峻的政治局面决定了北洋政府初期无法采取新式的外交策略，只能承袭晚清外交格局，也没有太多的自主权，只能是在自己能力所能支配的范围内尽力将损失减到最小，委曲求全。

所以，在俄国与中国政府就呼伦贝尔问题进行谈判中，北洋政府节节败退，几乎是一步步地拱手将呼伦贝尔地区让了出去。但北洋政府在与俄国交涉呼伦贝尔的问题上，仍然取得了一些成绩。如在中俄签订《会订呼伦贝尔条件》中，规定呼伦贝尔为“特别区域”，虽然北洋政府只是在名义上拥有呼伦贝尔地区的主权，实际利益仍由俄国获得，但至少承认了呼伦贝尔地区是中国政府的管辖区域，是中国领土的一部分。

4、统治政权更迭与问题的接续解决

从1912年呼伦贝尔宣告“独立”到1920年取消“独立”，北洋军阀政权更迭频仍：1912—1916年，为袁世凯政府统治时期；1916—1920年，为皖系军阀掌权。从时间跨度上来看，蒙古独立风波牵制了北洋政府的大部分精力，尤其为袁世凯及后来皖系军阀的核心人物徐树铮最为关注的问题。呼伦贝尔“独立”事件在两大统治势力接替下，最终得到解决。

虽然统治政权发生变化，但撤销蒙古独立并没有因此搁置。袁世凯政府制定的方针政策为后来统治政权所继承，并且在蒙古王公贵族中引起较大反响，此后，即使统治政权有所更换，蒙古封建王公们总要强调北洋政府初期所制定的政策。所以，即使政权发生变动，但对蒙古王公们的政策是没有变化的。对于呼伦贝尔地区来说，在长达八年的“独立”“自治”中，内蒙古的大局势较为平静，这对呼伦贝尔地区是十分重要的，民众的情绪也渐趋稳定。在内忧外患的情况下，北洋政府为保卫国家主权，维护中国国际地位做出了一定的努力，这点应该被认可。

参考文献：

[1]徐曦：《东三省纪略》[M]，沈阳：辽海丛书续编本，第205页。

[2]东三省都督赵尔巽咨报呼伦地方俄人蒙人举动情形（1912年6月7日）。田志和、冯学忠：《民国初年蒙旗“独立”事件研究》[M]，呼和浩特：内蒙古人民出版社，1991年，第124页。

[3]中国社科院近代史研究所编：《沙俄侵华史》（第4卷下册）[M]，北京：人民出版社，1990年，第875—879页。

[4]故宫档案馆：《蒙古起义清方档案》，《辛亥革命》（第七册）[M]。白拉都其格等编：《蒙古民族通史》（第五卷上）[M]，呼和浩特：内蒙古大学出版社，2002年，第210页。

[5]军事科学院编：《中国近代战争史》（第三册）[M]，北京：军事科学出版社，2008年，第184页。

[6]民立报（1912年2月9日）[N]。田志和、冯学忠：《民国初年蒙旗“独立”事件研究》[M]，呼和浩特：内蒙古人民出版社，1991年，第123页。

[7]徐有朋编：《袁大总统书牍汇编（卷首）》[M]，上海：上海广益书局，1914年，第31页。