促进科研机构和高校科技成果转化的财政政策研究

摘要：科研院所和高校是我国科技创新的基础所在，是实施创新驱动发展战略的重要主体，其科技成果转化质量和效率直接影响到国家创新体系建设成效。新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》出台后，财政支持科技成果转化的相关政策得到进一步完善，文章选取部分科研机构和高校进行了调研，对其科技成果转化现状进行深入分析，系统梳理了财政政策支持科技成果转化的有效做法、成效和问题，并在此基础上提出了相关建议。

关键词：财政政策；科技成果转化；科技创新

科技成果转化，指“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”，处于科技创新链的关键环节，是科技与经济深度融合的纽带，对我国实施创新驱动发展战略具有重要意义。科研机构、高校是知识创新和原始创新的主力军，是提供科学发现、原始技术创新的主导力量，产生的科技成果是全社会科技创新的重要源泉。尽管近年来科研机构和高校的市场化意识不断增强，逐渐形成市场导向的科技创新模式，但科技成果转化率依然较低，存在科技成果与市场需求脱节、经济科技“两张皮”的现象。有关数据显示，我国科技成果转化率不足30%，先进国家这一指标为60%～70%。

财政政策作为政府实施科技政策体系中的关键组成部分，在激发创新主体活力、促进科技成果转化中理应发挥重要责任。2015年，我国对《中华人民共和国促进科技成果转化法》进行了修訂，更加注重加强对财政政策的运用，完善财政科技管理体制，积极发挥财政资金的杠杆作用，引导带动社会资本投入，有效促进了科研机构和高校的科技成果转化。

一、 《科技成果转化法》出台后财政支持科研机构和高校科技成果转化的主要政策变化

1. 合理划分中央、地方和部门财政职能，充分发挥政策合力。财政政策的主体指的是政策制定者和执行者，在我国主要是中央和地方各级政府以及具体条线部门。合理划分中央、地方与部门的支出责任，是政府有效促进科技成果转化的前提和保障。近年来，我国积极加强中央与地方的上下联动，统筹部门之间的协同融合，注重调动各方推动科技成果转化的积极性，探索符合本地本领域实际的成果转化路径，构建了上下联动、覆盖面广、竞争力强的科技成果转化政策体系。一是在国家层面，陆续出台了《国务院关于印发实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》若干规定的通知》和《国务院办公厅关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》等配套制度，与《科技成果转化法》构成了政策顶层设计的“三部曲”；二是在部门层面，科技部等相关部委先后出台了10余项细化落实文件，进一步提高了指导性和可操作性；三是在地方层面，上海、重庆等多个省市区均围绕区域特色产业发展技术瓶颈，制定了相关地方法规或指导意见，积聚创新资源，支持区域重点产业科技成果转移转化；四是在单位层面，有关科研机构、高校不断完善内部管理办法，建立健全科技成果知识产权、定价、收益分配以及相关考核评价管理机制，探索各具特色的成果转化模式，取得了良好成效。

2. 完善财政经费管理制度和成果转化收益分配方式，激发科研人员的主动性。马克思认为，创新作为区别于数量积累的变革，本质上还是人类劳动的异化，由此可见，人才是支撑科技创新发展的第一资源。与企业创新的盈利目标不同，科研机构和高校的研发目标倾向于具有学术价值和重大应用价值的科研成果，更偏向于创新价值链的“上游”。对于这类创新主体，财政政策进一步聚焦到“人才”核心资源，坚持简政放权、以人为本，贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，将调动科研人员积极性和创造性作为出发点和落脚点，不断完善科技创新机制。一是深入推进科技成果管理改革。按照权责一致、利益共享、激励与约束并重的原则，进一步完善了科技成果处置、收益和分配有关的制度。明确市场化定价的合法性以及程序和方式，取消现行的主管部门和财政部门的审批和备案要求，有效避免科技成果处置审批周期长导致转化不及时的问题。赋予科研机构和高校对科技成果使用和处置的自主权，科技成果转化可以采取自主转让、许可或者作价投资的方式，收益不再完全上缴国库，而是由单位按照相关规定自行分配，极大地刺激了科研机构和高校科技成果转化的积极性。二是推进科技领域财政经费管理体制改革，逐步形成适应重点研发计划组织实施特点的经费管理体制。为更好地适应科研活动不确定性强的特点，探索实行概预算管理模式，财政部门侧重于专项层面的资源配置，核定下达重点专项概算，不再负责具体项目的预算分配和审批，同时适当赋予项目承担单位更大的资金管理使用权限，在项目预算范围内可以自主对各项费用进行调整。三是大幅提高对科研人员的奖励比例。结合深化国有企业改革，积极采取岗位或项目收益分红、股权奖励或出售、以及股票期权等方式，调动科技人员进行科技成果转化的主动性，并明确作出主要贡献的人员获得奖励份额应超过总额的50%。

3. 创新科技成果转化的财政支持方式，引导社会资本进一步拓宽投融资渠道。与科技创新链中的研发阶段相比，科技成果转化具有鲜明的特点：首先，离产业化和市场更近，风险相对较低；其次，投资金额比较大，从国际经验来看，一般是研发阶段的10倍左右；最后，投资者与受益者是一致的，在一定的风险补偿条件下，社会资本很乐意成为投资者。基于以上特点，财政政策注重发挥政府资金在科技创新中的引导作用和放大效应，通过“政府引导”与"市场运作"相结合的新型运作方式，合理有效地以财政行为撬动社会资金，并营造良好公平的市场环境，以吸引社会资本投入科技成果转化。促进科技成果转化的财政经费，主要采取引导资金、风险投资、贷款贴息和补助资金等形式。一是发起设立国家科技成果转化引导基金，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆和引导作用，逐步形成中央财政带动地方财政、财政资金引导社会资本的上下左右联动机制，引导风险投资、创新创业基金及其他社会资本聚焦科技成果转化，特别是支持关系国计民生和产业发展的科技成果转化。基于引导性、间接性和市场化原则，采取与社会资本合作成立子基金，或对金融机构进行贷款风险补偿，以及实施绩效奖励等多种方式，支持利用财政性资金形成的科技成果的转化。引导基金作为母基金，不直接对科技成果转化项目投资，也不以营利为目的，而是通过科学设计良好的收益及激励政策，引导地方财政部门、金融机构、国有企业、上市公司、创投基金以及其他投资者参与组建子基金，并规定科技成果转化在子基金投资中不低于一定的投资比例，同时通过国家科技成果转化项目库对具有良好市场前景的项目进行筛选，从而达到增加有效资本供给的目的。二是促进财政与金融相融合，建立健全科技成果转化的投融资体系。积极建立多渠道、多元化的科技投入体系，大力发展创业投资，培育发展天使投资人和创投机构，初步建成以财政资金为引导、企业自主投入为主体，金融融资和社会资本投入为补充支撑的格局。合作建立企业信用担保机构，实行风险分担与补偿机制，探索制定科技创新券制度，进一步完善多层次的科技成果转化的投融资平台，不断拓宽科技成果转化资金市场化供给渠道。

二、 取得的成效

文章选取了376家科研机构和高校作为样本，对这些单位在《科技成果转化法》出台后的科技成果转化情况进行分析，研究表明上述财政政策在打破“创新孤岛”现象、加速科技成果更好更快地转化为现实生产力等方面取得了明显成效。

1. 科技成果转化数量快速增长。2016年，共签订技术转让（含许可、作价投资）合同5718项，较上年增长了33.79%；实现技术转让收入76.25亿元，较上年增长57.29%。财政资助项目技术转让收入和中央财政资助项目技术转让收入增长较快。2016年，财政资助项目转让技术收入金额为10.11亿元，较上年增长104.34%；中央财政资助项目技术转让收入金额为6.37亿元，较上年增长118.45%。

2. 科技成果转化质量不断提升。技术合同成交金额在一定程度上反映该项技术成果对经济社会贡献的大小，是判断科技成果质量的重要指标。2016年，技术转让合同成交均价为133.4万元，较上年的113.4万元增长17.57%。科技成果转让合同金额超过百万、千万的项目屡见不鲜，开始出现金额过亿的合同。

3. 产学研结合更加紧密。科研机构、高校输出技术、服务、人才的作用不断强化，进一步助力供给侧结构性改革、构筑经济发展新动能。2016年，“四技”（技术转让、技术开发、技术咨询、技术服务）收入784亿元，较上年增长20.54%；与企业共建研发机构、转移机构、转化服务平台2152家，较上年增长20%；创设新公司和参股新公司718家，较上年增长23.58%；在外兼职从事成果转化和离岗创业人员3711人，较上年增长28.94%。如江苏省产业技术研究院下属先进激光技术研究所孵化企业35家，产值过千万企业7家，过亿元企业2家。

4. 正向激励效应逐步显现。随着科技成果使用、处置和收益管理改革等激励政策的落地，科研机构、高校对科技人员激励力度不断加大。2016年，科技成果转化奖励个人36.26亿元，较上年增长57.97%。其中，现金奖励25.42亿元，较上年增长24.11%；股权奖励金额10.84亿元，较上年增长338.39%。“科研人员以自己的发明创造合理合法富起来”的案例不断涌现，如某大学的院士团队将本领域中的40多项发明专利、应用技术一并转让，获得了1亿多元奖励，有力地激发了广大科研人员的创新创造热情。

总体而言，我国已初步建立起了較为完善的科技成果转化财政政策体系，有效提高了科研机构、高校的科技成果转化数量和质量，一些方面还具有较强的国际竞争力。一是科技成果转化激励力度更大。在美国，联邦实验室可按相关规定提取不低于15%的技术转让收入对发明人进行奖励，最高不超过15万美元；超过15万美元则需要总统批准。其他国家职务科技成果转化奖励一般为转化收益的30%左右，而我国为50%以上，多数达70%左右。二是科技成果转化总额较高。2014年美国联邦政府所属273家科研机构技术许可收入1.94亿美元。据有关统计，2016年我国中央科研机构和高校技术转让收入达到66亿元（约合10.4亿美元）。三是部分高校、科研院所科技成果转化绩效已进入世界前列。“技术转让研发比”（技术转让收入/研发投入总额）是国际上通行衡量高校、科研院所成果转化绩效的重要指标。2016年，我国个别重点高校“技术转让研发比”已高达6.9%。根据美国大学技术经理人协会统计，美国120余所一流大学“技术转让研发比”平均为4%，即使创新成果较多的斯坦福大学也仅约为5.9%。

三、 存在的问题

1. “重论文、轻应用”，科技评价导向有待调整。目前，科研机构和高校对科研人员的评价主要强调承担的纵向课题、发表的论文、申请的专利数量等，有的科研人员发表论文、申请专利仅为了结课题、评职称，而非解决现实问题。全国人大《促进科技成果转化法》执法检查报告反映，调研显示“45%的发明人申请专利是为了职称评定或晋升，32%是为了完成科研课题的结题任务，只有不到12%的发明人才是真正为了成果转化”。另外，对于科技成果没有实行分类管理，采取同样的评价标准，容易对正外部性强的科技成果价值产生低估。

2. “重申报、轻成果”，科研项目管理机制尚需完善。调研中有的科研人员表示，科研项目立项上“部门不负责、专家不担责、效果不问责”问题突出，验收上“今天你验我，明天我验你，你好我好大家都好”的现象屡见不鲜，“这种机制下，有的科研人员热衷于追逐项目而非静心做研究，只要项目拿到，至于有用没用，没人关心”，这种项目出来的专利质量不高、转化不了，只能束之高阁。据社科院《法治蓝皮书》披露，2012年～2014年我国签订专利许可合同专利量占授予量的比例仅为2%，表明绝大多数专利并没有投入使用。

3. “重激励、轻服务”，技术转移服务体系还要加强。科技成果转化是一项系统工程，科技研发出成果才是第一步，后续还涉及专利价值评估、商务谈判、孵化及利益分配等大量的经济和法律事务，需要专业化技术转化服务。但部分单位反映，科研单位的技术转化服务人员少、专业能力不足，技术与市场对接的“中介桥梁”不够宽广畅通。同时，不少单位转化收益奖励科研人员比例过高，有的地方甚至硬性要求不得低于70%，有的甚至高达99%，反过来对单位的技术转化服务人员等相关方面的积极性影响较大。

4. “重下放、轻指导”，相关政策落实统筹指导不够充分。近年来，有关方面就科技成果转化出台了一系列政策，下放相关管理权限，但尚需加强落实过程中的统筹指导。例如，《科技成果转化法》规定科研机构、高校可自行决定科技成果转化、许可或作价投资，但对科技成果转化前是否需要资产评估和备案，缺乏明确细化的规定。又如，相关政策对“兼职兼薪”“在职创业、离岗创业”“国有资产保值增值”等方面还缺乏明确、可操作性的指导等。

四、 政策建议

1. 完善评价机制，进一步树立正确导向。深入推进项目评审、人才评价和机构评估改革，彻底破除“唯论文、唯SCI”紧箍咒，构建体现质量导向的分类评价体系，对于应用研究类科研活动，将成果转化情况以及技术成果的突破性和带动性放在更加突出位置，引导单位和科研人员更加重视科技成果转化。对于有较强正外部性的公益性科技成果，应将其产生的社会效益纳入评价范围，并积极采取政府采购等方式促进成果转化。对于市场化前景较大的科技成果，应将其产生的经济效益纳入评价范围，财政政策应着重于营造规范的市场环境，发挥引导作用引入社会资本投资，促进成果转化。

2. 改进项目管理，不断提升科技成果质量。加强对科研进程的分阶段评估，扩大企业在国家创新决策的话语权，市场导向类项目要体现产业需求，更多吸收企业组织承担项目，形成主要由市场决定技术创新评价成果的机制，切实提高科技成果质量和转化的成功率，为创新驱动发展和供给侧结构性改革提供更多更好的“源头活水”。

3. 建设转移体系，拓宽夯实技术转移服务桥梁。督促地方和有关单位完善科技成果转化收益分配机制，更加重视专业化技术转移队伍建设。鼓励有条件的高校、科研院所建设专业化技术转移机构，创新技术转移管理和运营机制，同时加快社会化技术转移机构培育，更好地为科技成果转化提供政策、管理、法律、市场推介和知识产权服务。

4. 强化统筹指导，加强相关政策配套衔接。财政主管部门应加强对科技成果转化相关资产管理、兼职兼薪等敏感政策落地的统筹指导，明确政策内容、职责和分工等关键点，打消单位和科研人员顾虑，推进政策切实落地见效。继续加强对职务科技成果混合所有制等涉及重大理論、法律和政策问题的深入研究。进一步研究完善科技成果转化现金奖励税收优惠政策，增强科技人员的获得感。

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作者简介：方兴（1983-），男，汉族，安徽省池州市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为马克思主义经济学、财政制度改革、科技创新。