“十三五”时期普惠金融供给改革难点与出路

摘要：文章从普惠金融资金供给短板现状出发，分析了影响普惠金融资金供给的因素，并从短期结构性因素切入，提出政府性融资担保可以在现有社会金融资金供给总量、经济状况不变的情况下，切实解决普惠融资需求与供给之间不匹配、不平衡与不充分的矛盾，用信用增进方式打通金融活水流向社会弱势经济群体的最后一公里，并提出相关政策建议，以促进我国“十三五”规划中关于推进普惠金融发展的总体目标的实现。

关键词：普惠金融；供给侧改革；融资担保

普惠金融的发展，对于促进我国金融业可持续均衡发展、推动大众创业、万众创新、助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐、实现全面建成小康社会等方面具有重大的历史及现实意义。国务院《关于推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中明确提出要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。

在供给侧改革的大背景下，普惠金融作为当前中国金融业发展的一项非常核心的内容，按照我国“十三五”规划中关于推进普惠金融发展的总体目标要求，截至到2020年，要实现建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。因此，要落实党中央和国务院关于大力发展普惠金融体系建设的重要决策，推进全面建成小康社会的发展任务，能否短期内着力解决当前普惠金融发展过程中的短板问题，是决定普惠金融未来发展的关键。

本文从普惠金融供给短板现状入手，指出造成供给短板的背后根源，论证政府性融资担保行业如何在短期内实现对普惠金融供给结构优化，并提出政策建议，从机制上保障小微经济体普惠金融权利的实现，促进我国十三五普惠金融发展目标的顺利实现。

一、 普惠金融的内涵与本质特征

普惠金融一直以来就受到党和政府的高度重视，从历年来党中央及国务院对小微企业及弱势群体融资难问题的高度关注就不难看出。然而在2013年之前，由于在弱势群体金融服务中普惠原则和商业原则未有明晰的界定，普惠金融一直作为小微金融的影子概念而存在，未作为一个独立的概念提出。2013年召开的党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融，普惠金融首次以独立概念的形式出现在党中央的会议中。随后，在2015年《政府工作报告》中明确提出要大力发展普惠金融。2017年7月习近平总书记在全国金融工作会议上强调了发展普惠金融的重要意义，并首次提出国家要建设普惠金融体系。这都彰显出国家高度重视普惠金融的发展并要大力发展普惠金融的决心。

按照国务院《关于推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中对普惠金融概念的界定，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。

根据普惠金融立足的两个原则，社会公平原则和商业原则，普惠金融的本质是准公共产品。其兼具有两个特征：一是“普”，即获得金融资源的机会平等性，强调公平与可获得性。二是“惠”，即获得金融资源的成本可负担，强调成本适当。因此，普惠金融作为一种，在可持续商业原则下，社会各阶层尤其是小微企业、农民等社会弱势群体享有的金融权力，是以促进、带动、支持社会金融资源的公平合理有效配置为目的的政策性金融。

二、 普惠金融发展现状

近年来，关于普惠金融的探索一直在进行，从总体发展情况看，普惠金融资金供给中融资难、融资贵和融资慢问题虽有所缓解，但远没有得到有效解决，正如2017年11月召开的全国小微企业金融服务电视电话会议上，国务院总理李克强指出，要着力打通金融活水流向小微企业的“最后一公里”。普惠金融的供给如何真正普惠最广大的弱势群体一直是一个瓶颈问题。

从普惠金融中资金供给的来源看，各类资金渠道可以归为两大类，直接融资和间接融资。从融资占比上看，我国企业直接融资约占20%，间接融资约占80%。也就是说在我国以间接融资比例占据绝对主导地位，融资供给资金也主要来自于银行业。社会弱势群体在直接和间接融资方面表现的差异尤为突出，以普惠金融客户群中最具实力的小微企业为例，中小微企业直接融资渠道不到5%，其余的95%是企业自有资金、银行借贷和民间借贷，中国中小企业协会会长李子彬在第二届金融发展峰会上的讲话中提到，小微企业数量占企业总数的75%左右，约1 800万户，在中国境内工商注册的2 400万户企业中，只有700万户左右的企业在各商业银行有贷款余额。这些数据足以表明，我国现阶段社会弱势群体正规渠道融资覆盖率极低，无疑证明了当前制约普惠金融发展的核心因素是普惠金融资金供给不足。

因此當前推进普惠金融改革的一项重要内容，就是要尽快补齐普惠金融资金供给的短板。按照国务院关于推进普惠金融发展的总体目标，探索如何在短时间内补齐普惠金融融资资金供给短板的方法，增进金融资源分配过程中的的公平性、可得性和可持续性，为社会弱势群体提供价格合理的金融服务，是十分紧迫和必要的。

三、 普惠金融资金供给短板表现及原因

1. 普惠金融资金供给短板表现。

（1）金融机构尤其是大型金融机构对小微经济体实施资金配给或服务歧视，普惠金融资金供给总量不足，未按照国家的政策目标对小微经济体进行有效扶持。

金融机构由于受到资金总量的约束，在综合盈利目标的驱使下，在资金配给上，把较多的融资资金规模匹配给大企业，从而挤占了小微经济体的融资规模。金融机构作为一种以追求盈利为目的的商业机构，以风险过滤后的利润来综合评判授信群体。总体上讲，金融机构客户群体的分布呈现内环部分以大中企业客户群体为主，外环部分以普惠群体为主的客户结构。在资金总量有限的情况下，金融机构的大中企业客户群体授信总额的扩大会将外围的普惠群体挤出资金投放圈。相较大企业从金融机构或者依托金融机构从市场上获取大量的资金资源，普惠金融中的弱势经济体的金融权利未得到金融机构的有效扶持，因此金融机构对小微经济体在融资资源服务方面的歧视行为，是普惠金融资金供给短板的第一个表现。

（2）金融机构及服务机构对小微经济体实施超强周期性融资政策，即经济上行期的加杠杆政策和经济下行期的去杠杆政策，给小微经济体造成“双杀”伤害。

受经济周期的影响，当经济扩张时，市场中的货币量相对充裕，投资信心增强，显性风险降低，金融机构的客户群体圈扩大，增加了对普惠客户群体的覆盖。当经济衰退时，市场中的货币量相对减少，投资信心减弱，风险暴露，金融机构及服务机构首先会对小微经济体收紧融资规模，宏观市场对金融弱势客户群体带来的经营风险加上机构机构的融资收紧政策，对小微经济体形成双杀，对小微经济体造成致命打击。金融机构在经济周期的波动中对小微经济体实施的一放、一收政策，放大了小微企业的经营风险，不仅没有真正起到帮助小微企业的作用，甚至危害到小微企业的正常生存，形成了社会不稳定因素。这是普惠金融资金供给短板的第二个表现。

2. 普惠金融资金供给短板原因。金融机构对小微经济体实施资金配给或服务歧视，造成普惠金融资金供给短板，本质上有以下两方面原因。首先，金融资源的稀缺性。从经济学上来讲，小微企业受到金融机构的信贷约束，其本质实际上是一种歧视的行为。由于金融资源是稀缺的，所以金融机构在进行资金配给或服务的时候必然要对对客户进行选择，一旦做选择，就必须有选择的标准，而选择的标准就是区别对待，区别对待就是歧视。因此金融资源的稀缺造成金融机构在客户选择上的歧视。其次，金融机构的趋利避害性。金融机构作为以盈利为目的经营机构，趋利避害是其必然选择。在充分竞争的市场下，金融机构在普惠金融业务上可能获取的收益与成本的决定了其供给能力和供给意愿，并决定了金融机构是否能够在普惠金融市场上进行可持续的供给。

四、 普惠金融供给侧改革的长效措施

从长期看，只有实现经济的平稳快速发展、金融风控技术的提升、金融业市场竞争的加大，才可以从根本上扩大金融机构对普惠金融资金供给规模、提升对小微经济体融资服务辐射的覆盖面，根本上解决普惠金融资金供给短板问题。

1. 经济的发展。经济的发展会从整体上带来整个社会融资总量的扩张，从根本上增加金融机构的可融资资金，扩大金融机构的客户群体范围，从而增加对小微经济体信贷辐射力度。

2. 金融风控技术的升级。金融风控技术的提升可以从根本上降低金融机构的风险成本，扩大金融机构的盈利业务范围与客户圈，从而将更多的小微经济体纳入融资资金投放和服务范围。

3. 金融业市场竞争的加强。市场的不充分竞争加剧金融机构的客户歧视行为。因此，提高我国金融业市场化水平、提高其竞争效率，是解决小微经济体金融权利无法得到保障的关键出路。金融机构之间的竞争将会推动金融机构融资投放及服务范围由内圈大中客户群体向外圈小微客户群体扩大，从而增加对小微经济体的融资供给服务。

五、 推进政府性融资担保体系建设是普惠金融阶段攻坚战的核心举措

经济的发展、金融风控技术的升级、金融业市场竞争的加大都不是一蹴而就的，需要很长时间的积累才能够得以改善。因此如何在现有的经济状况一定、风控技术与市场竞争状态未有明显提高的状况下，在短期内从结构上弥补普惠金融资金供给的短板，实现普惠金融十三五规划中的关于推进普惠金融建设的发展目标，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，来满足全面建成小康社会对普惠金融供给侧改革方面的要求，是当前推进普惠金融供给侧改革的核心攻坚点。

李克强总理在2014年全国融资担保电视电话会议上的批示所述：融资担保是破解小微企业和“三农”融资难、融资贵的关键环节和重要手段，对稳增长、调结构和惠民生具有十分重要的作用。2015年8月国务院下发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》首次在国家层面确立了融资担保的准公共产品的定位。这是国家层面首次正式确立了融资担保行业定位、明确融资担保行业的在解决普惠金融信贷供给中的核心重大作用、提出国家推动建立政府性融资担保体系的一系列制度规定。2017年10月1日正式施行的《融资担保公司监督管理条例》站在全局性和战略性的高度定位了融资担保的普惠金融属性，并以此为基础对融资担保的扶持与监管以政策法规的形式固定下来。在2017年11月召开的全国小微企业金融服务电视电话会议上，马凯副总理谈到融资担保应发挥小微企业融资增信作用。政府性融资担保行业，能够在经济发展水平、金融风控技术水平、银行业市场竞争水平等基本条件不变的情况下，在短期内从结构上以最快的效率和最小的社会变革成本达到弥补普惠信贷融资短板，为普惠金融供给侧改革的难点提供出路。

因此要大力推进政府性融资担保体系建设，把政府性融资担保体系建设作为普惠金融供给侧改革的突破口。把政策引导和市场化运作相结合，最大限度的发挥政府性融资担保行业在依托财政信用分散金融机构普惠金融信贷风险、降低金融机构普惠金融服务成本上的关键作用。要把政府性融资担保行业作为政策渠道抓手，引导金融机构的融资服务领域和范围，扩大金融该机构普惠金融客户群体融资规模和占比，用信用增进方式打通金融活水流向小微企業、“三农”和实体经济的最后一公里。

六、 政策性融资担保体系的在推进普惠金融供给侧改革的重大作用

1. 对弱势群体增信，补普惠金融资金供给短板。在经济上行时，政策性融资担保体系可以通过对普惠金融弱势群体进行批量增信，从而帮助金融机构从小微客户分散融资到对担保公司集约增信，实现规模经济、扩大金融机构辐射圈，让更多弱势群体获得普惠金融融资支持的目的。在经济下行时，政策性融资担保行业可以为帮助普惠金融弱势群体维持金融机构对其的信用杠杆，对冲金融机构针对普惠群体的周期性融资支持政策。政策性担保行业可以在经济状况一定、风控技术与市场竞争不变的情况下，达到直接改善金融业资金供给结构，提高普惠金融客户群体融资比例，扩大弱势群体融资范围的目的。

2. 政府实施精准政策支持与监管的抓手，提高普惠金融施政效率。政策性担保体系作为普惠金融监管体系的一部分，在逆周期调节，发挥政策作用，平抑经济波动，稳定民生，维护经济稳定等方面发挥重大的作用。经济有周期性，普惠金融融资规模会有周期性，因此，金融机构的客户圈的规模会随着经济繁荣而扩大，随着经济下行而缩小。金融机构本身的盈利情况决定其缩减规模的幅度。而政策性融资担保行业准公共产品的性质，承担着普惠金融中的核心职责，对受到经济周期变动而受到融资影响的弱势客户群体提供逆周期支持，使得弱势客户群体免受到经济波动和金融收紧带来的双打击“双杀”，使得小微客户群体平稳渡过经济下行期，实现维护社会稳定，保护就业的目的。

3. 保障小微经济体的金融权利，体现政府关怀与扶持。政策性融资担保体系作为我国普惠金融资金来源的金融机构“最后一公里”。最大限度地保障了小微经济体的普惠金融权利，为便利小微经济体融资、防止民间高利贷机构对小微经济体的压榨、维护社会稳定等方面起到了重大的推动作用。

4. 集中资源提升普惠金融风控技术，用科技造福普惠弱势经济体。政策性融资担保体系可以集中优势资源加强金融技术创新，不仅可以提高政策性融资担保体系本身的抗风险能力，更好的发挥其在普惠金融中的核心中坚作用，还具有正外部性，提高整个社会的普惠金融运行质量与效率。一方面政策性融资担保体系是过滤普惠金融风险的先行者也是承受风险的托底者。因此要加大金融技术的创新，创新普惠金融风险评估工具，进而强化政策性融资担保体系的抗风险能力。另一方面加强普惠金融信贷技术创新具有正外部性，属于准公共产品，受到政府支持。

5. 政策性融资担保的准公共品的定位决定了普惠金融非盈利特征的可持续。普惠金融的微利与高风险的特征决定了只有得到政府的强有力的支持和政策引导，才能将这项事业持续发展下去，才能真正保障弱势群体获得平等的金融权力。政策性融资担保作为一种准公共产品，由政府财政作为主要的资金来源，从根本上保证了普惠金融的纯洁性和可持续性。

七、 完善政策性融资担保体系建设的政策建议

第一，成立普惠金融政策性銀行，滴管式精准服务小微企业，健全普惠金融融资体系，为政策性融资担保提供强有力的资金支持。第二，在证券市场上创新普惠金融集合融资产品，发挥政策性融资担保的信用增进作用，在更大程度上增加普惠金融资金供给渠道。第三，加强政府财税政策支持，增加政策性融资担保机构的抗风险能力和公信力。引导金融资源进一步向有利于普惠金融供给侧结构性改革、有利于实体经济发展方向转变。第四，根据普惠金融的发展目标，适度杠杆，总量控制。把为实体经济服务作为出发点和落脚点，把信贷资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，满足弱势群体的金融权力。第五，持之以恒推动社会信用体系建设，从根本上为普惠金融解决小微企业融资难、融资贵和融资慢的软环境建设。第六，发挥再担保公司在政策传导和监管中的作用，与金融机构一道共同防范化解风险，守住不发生系统性风险的底线，发挥行业的稳定器作用。第七，加强政策性融资担保体系内部协同与协作。在业务创新、市场开拓、对接政府的产业政策和金融机构资源、风险管理及法律事务等方面形成协作共赢的共享机制。

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作者简介：杨明月（1987-），女，汉族，河北省邯郸市人，中国社会科学院研究生院经济学博士生，研究方向为国民经济学。