完善外汇行政处罚的思考

【摘要】当前外汇行政处罚存在案件类型多样、以罚款为主、主体涉及面广等特点，面临法规缺陷、外在因素干扰、法律风险等问题。为维护外汇管理秩序，有效打击外汇违法违规行为，应修订完善法律制度，创新执行方式，加大外汇政策法规宣传力度。

【关键词】外汇监管 处罚 问题 对策

经过近四十年的改革开放，我国国民经济总量已经跃升为世界第二，我国外汇形势也发生了天翻地覆的变化。据国家外汇管理局发布的数据，2017年全国银行结售汇累计金额3.4万亿美元，其中结汇1.64万亿美元，售汇1.76万亿美元；涉外收支累计金额6.12万亿美元，其中收入3万亿美元，支出3.12万亿美元。在对外开放中，外汇管理如同一道金融防火墙，保护着涉外经济的健康发展，防范异常跨境资金的冲击。基层外汇管理部门在严厉打击外汇违法犯罪的过程中，不可避免涉及行政处罚问题，但近年来外汇形势、违规行为以及法治环境均发生了较大的变化，基层外汇行政处罚管理面临着一系列困难，有待探讨解决。

一、文献回顾

徐衛刚（2016）指出，近年来外汇管理行政处罚也出现了一些行政复议和行政诉讼案件，尤其存在一些共性的问题值得关注，主要体现在送达方式不规范、对违法行为“连续”或“继续”认定不准确、行政许可内部规定与上位法冲突以及依申请信息公开的处理问题。高玉成（2013）认为《外汇管理条例》规定较为笼统，罚款幅度过大，应修订《外汇管理条例》，加强外汇政策法规宣传力度。王延伟（2014）认为应借鉴庞氏骗局案，引入和解制度、加大违规成本以及强化监管手段。本文分析当前外汇管理行政处罚现状特点和存在的问题，并提出相应的建议，以期为外汇管理在促进贸易投资便利化与范跨境资本流动风险之间找到一定的平衡，维护稳定的外汇市场，促进实体经济发展。

二、外汇行政处罚主要特点

（一）案件类型多样化

从近年来外汇行政处罚案件看，案件违规类型案件涉及面广，基本涵盖了《外汇管理条例》第三十九条至四十八条规定。有实质性违规，涉及逃汇、套汇、擅自改变结汇资金用途、银行违反规定办理收付汇与结售汇业务、违反国际收支统计申报、违反账户管理规定、分拆结售汇、非法买卖外汇等；有程序性违规，如未及时报送统计报表、延期收汇未报告、未及时进行存量权益登记、预付货款未按规定贸易信贷报告等。

（二）行政处罚以罚款为主

《行政处罚法》第八条规定，除列举式七种处罚类型外，法律、行政法规可以规定其他行政处罚种类，《外汇管理条例》规定的行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得、停业整顿、吊销业务许可证、调回、回兑等处罚措施，但从外汇行政处罚实践看，罚款是最主要的处罚种类，非罚款处罚极少，单独适用警告等其他处罚措施的案件基本没有。

（三）案件来源广泛

外汇管理行政处罚案件线索来源广泛，有来自外汇管理检查部门自身，有外汇管理其它业务部门移交，有来自公安、税务、海关等其他监管部门的移交案件，有通过线索举报来源等。随着外汇管理改革推进，事后监督成为新的主要监管方式，外汇管理部门大力提升非现场监测分析水平，来源于非现场监测发现的案件数量也不断增长。

（四）涉案主体多样

从近年来外汇管理行政处罚案件看，涉案当事人涉及面较为广泛，对私方面，涉及境内个人、境外个人；对公方面，涉及金融机构和非金融机构，金融机构涉及银行机构、非银行机构，非金融机构涉及外资企业和内资企业。

三、外汇行政处罚存在的主要问题

（一）外汇行政处罚法规有待完善

一是有些违法行为缺乏对应的处罚法律规定。如高报出口、非法购买出口报关单不收汇，违规企业采取各种理由，比如因为境外纠纷、不可抗力原因难以收回外汇，并延长收汇时间或少量收汇。外汇管理部门难以根据逃汇对其进行处罚。二是罚款额度跨度大。如《外汇管理条例》四十七条规定对金融机构的罚款额度在20万至100万之间，四十八条规定对机构的罚款在30万以下。法律规定处罚幅度的过大，导致外汇管理部门难以把握，出现一些类似案件，但处罚金额相差较大情况。

（二）存在外汇行政处罚实施难情况

《外汇管理条例》三十九条、四十条规定了调回外汇、回兑处罚种类，实践中，在进行了罚款之后，违法当事人逃汇、套汇资金已被使用，难以再调回或回兑，在目前外汇行政处罚中，该两种处罚措施均极少实施。《外汇管理条例》四十九条规定，境内机构违反外汇管理规定的，除按照条例进行处罚外，还应对相关责任人员给予处分，对金融机构的相关责任人员要给予警告和罚款。但现实中该条款难以操作，实际执行少。此外，外汇管理环节基本处在工商、外经贸、海关、税务等管理机构之后，当事人完成相关违规行为后，外汇管理机关才发现问题，再调查取证时，已无法联系当事人或无法控制当事人的相关财、物，导致难以开展外汇行政处罚。

（三）外汇行政处罚受外在因素干扰

一是对金融机构处罚存在阻力。目前金融机构对行政处罚容忍度较低，一旦被处罚，受到影响极大，不但其上级行对其绩效扣减力度非常大，相关人员将受到严厉惩处，如降级、撤职、取消任职资格等。并且按照《外汇管理条例》第四十七条规定，除没收违法所得外，并处20万元以上100万元以下罚款，如果按一般情节处理，罚款额度应该在40万至60万之间，金额不可谓不大。面对外汇行政处罚，金融机构会想方设法通过各种渠道进行干扰。二是对地方企业的外汇违规行为处罚，容易受到外在因素干扰。当前，社会公众对于外汇行政监管及行政执法职权的认知相对薄弱，对外汇管理缺乏应有的了解和重视，地方政府和有关方面出于呵护本地企业目的，可能出现“打招呼”现象。

（四）外汇行政处罚存在法律风险

与公安、工商、税务、消防等行政管理相比，外汇政策法规知识的普及性仍然不够，公众普遍对外汇管理认知程度较低，并且外汇管理制度较多、变化较快，专业性强，社会公众办理外汇业务主要通过金融机构，直接接触与外汇管理知识较少，因此容易出现违反外汇管理规定行为，当事人一旦接受调查且面临处罚时候，会出现难以接受情况。在当前公民法治意识、维权意识不断增强的情况下，不少被处罚主体即使明知自身违反了相关规定，但仍会进行行政复议和行政诉讼，行政处罚一旦出现程序瑕疵之类的问题，便面临败诉或者重新作出行政行为的可能，更遑论出现法律适用错误、定性不准确问题了。

四、外汇行政处罚完善之对策

（一）修订完善法律制度

一是对外汇管理制度进行梳理。现行外汇管理制度主要是以《外汇管理条例》为母法，国家外汇管理局出台一系列管理规定，也有少部分由国务院、中国人民银行颁布，如国务院颁布的《国际收支统计申报办法》、中国人民银行发布的《个人外汇管理办法》。尽管近年来经过了大量精简合并，但截至2017年底，现行外汇管理规定仍有223件。为避免管理规定之间的冲突，有必要集中专家、学者，进一步对现行外汇管理规定进行梳理、精简、合并。二是对《外汇管理条例》规定的有关处罚措施进行研究，使之更具可操作性。如对调回、回兑的操作细则进行研究，取消一些并处条款措施，对于调回、回兑，可以进行单处，无需罚款后，仍要调回或回兑。三是规范自由裁量行为，充分征求社会公众、专家学者、管理对象意见，细化违规行为、处罚标准，限制自由裁量权。

（二）研究完善处罚执行方式

以维护外汇市场秩序、国际收支平衡为目的，提升管理的有效性。一是加强对非罚款处罚执行方式研究。总结外汇行政处罚执行的难点，积极向行政立法部门反映目前行政处罚执行制度的不足，从立法层面推动行政处罚执行规范化、标准化、精细化。二是增加外汇局自主强制执行权限，强化执行措施。从制度上增强外汇局在对有证据证明可能转移、隐匿违法资金等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，对相关涉案证据及财产可以自主查封扣押权限。三是增强外汇执法人员强制执行理论与实践的学习培训，增强对强制执行掌握运用能力，确保外汇执法有效开展。

（三）加强外汇政策法规宣传

加大对社会公众的外汇政策法规的宣传普及力度，采取多种形式，多措并举向企业、社会公众宣传外汇管理政策法规，尤其对日常性、最新管理规定进行大力宣传，对于容易违反规定的内容要多方式进行提醒通，力求避免行政对象不主观违规，不过失违规。加强与地方政府沟通解释，宣传外汇政策法规出台的背景和意义，解释外汇管理在维护国际收支平衡和经济健康稳定发展的重要意义，取得地方政府的支持和理解。对于违反外汇管理规定的当事人，要对其实行柔性处罚，对其晓之以理，晓之以法，晓之以情，取得当事人的理解和配合。四是加强与司法机关及其他监管机构的沟通协调，在外汇行政处罚的各阶段充分获取信息，取得支持配合，以便顺利完成处罚工作。

参考文献

[1]徐衛刚.外汇管理依法行政相关问题研究[J].中国外汇，2016，（7）.

[2]王延伟.由庞氏骗局案看我国外汇执法难点[J].中国外汇，2014，（13）.

[3]张家华.行政执法检查“双随机”应用研究[J].时代经贸，2017（13）.

作者简介：张家华（1975-），男，江西吉安人，就职于中国人民银行梅州市中心支行，硕士，经济师，研究方向：金融和经济法。

*本文仅代表个人观点，不代表作者所在单位意见。