城市房屋强制征收制度的完善与优化

冯跃春

摘 要 随着我国经济水平的飞速发展，城市化建设不断进行，国内众多城市大力进行基础设施建设，各项房屋征收项目纷纷开展，但是在实际施工过程中，经常出现征收难的问题，在征收过程中施工单位经常和市民发生矛盾与冲突，在征收补偿上难以形成达成一致。为有效解决这一问题，本文认为需要从根本抓起，从制度入手，不断完善城市房屋征收管理制度，充分保障人民利益，并促进征收补偿工作的高效运行，减少矛盾与冲突现象，保障社会治安。

关键词 城市房屋 强制征收 强制执行 司法裁决 公正性

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

城市的快速发展使得原有城市规模与建设已难以满足社会发展的需求，为促进城市发展、进一步改善人们的生活质量，各地城市建筑如雨后春笋般出现。然而，在房屋征收过程中，经常有恶性事件的发生，对现行制度不合理的质疑，对执法公权力侵犯公民私权利的疑问，因此，对城市房屋征收制度的研究，是一门重要课题，同时这些现象也引起了政府的高度重视。我国在2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例》，在2016年又对《土地管理法》进行了重新修订，新法律法规的出台对城市房屋征收补偿作出了新的解释和规定，但是仍缺乏与当前法律法规相匹配的制度体系，城市房屋强制征收制度亟需优化。当前城市化进程愈发深入，大量人口聚集城市，城市土地资源愈发紧张，通过原有房屋的拆迁与改造，将原先的平房或者楼层较低的房屋改造为高层建筑，能够有效提升房屋容积，同时可以节约大量土地用于城市绿化建设，有利于城市的可持续发展。因此，城市房屋征收工作极为重要。

一、城市房屋强制征收制度概述

城市房屋征收就是指出于公共利益的需要，国家要依法依规通过权限和程序强制，取得单位或者个人在国有土地上的房屋及其他不动产的行为。房屋征收的主体方是国家，是物权变动的一种形式，城市房屋征收是房屋征收的重要部分，是一种具有强制力的行政行为。因此，房屋征收实质上的获取国有土地的使用权利，是土地集约化、资源集约化发展的重要体现。土地是一件特殊的商品，其具有较高的价值、不能移动等特点，由于围绕土地使用具有复杂的债权债务关系，若要对其进行有效的开发及正常的使用，需要大量的资金投入，从而实现土地集约化经营。

关于城市房屋征收制度这一词的定义，笔者认为在2011《国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例》（以下简称《条例》）出台之前，房屋征收被称为城市房屋拆迁，但是“拆迁”这个词在运用过程中逐渐变了味，受到多界声音的质疑，所以在颁布新《条例》时，用城市房屋征收代替了城市房屋拆迁。《条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。” 随之而来这种表达被媒体归纳总结为，从“行政强拆”变成“司法强拆”，显而易见，“拆除”在这里已不合适，应该被称作强制执行搬迁，因此，对于城市房屋征收强制执行搬迁正确的表达应是城市房屋强制征收制度，以下皆讨论的是此内容。

二、城市房屋强制征收制度的缺陷和不足

（一）强制征收制度的程序问题

强制征收制度从一开始就陷入权力配置错位的泥沼之中，城市房屋征收领域内，所涉事项繁杂，很多事项判别并不适用于司法裁判，搬迁问题一般涉及两个方面，房屋的征收和补偿，要做出强制征收的是否进行的判断，必须对这个决定是否合法合理，进行全方位审查审核，做出最客观准确的决断。可是，强制征收的决定是以诸多复杂过程和政策决断，甚至技术规范作为支撑的，要对其能否实施的程序和实体作出严格的审查，较多数情况下，这与法院本身的司法权属性不合。也就是说，全面审查不可能完全行得通，只能进行书面性、合法性、程序性的审查。例如，强制征收房屋征收决定合乎法规、合乎规划，实质上却违背科学规律，但是其在审查过程中完全看不出任何问题，结果只能是强制搬迁，还是合乎法规的。

（二）城市房屋强制征收公證问题

在《房屋拆迁证据保全公证细则》中，对城市房屋在拆迁前的公证工作，作出了严格的程序规定规范，在强制搬迁过程中，公证部门应对拆迁房屋进行最全面最实质的证据保全公证。房屋在拆除之前的证据保全公证是指，公证机关对房屋及附属物的现状全方位全面的勘测，采用拍照或摄像等手段，以确保其真实性和证明力的证据保全措施。《房屋拆迁证据保全公证细则》第3条中规定，“房屋拆迁证据保全公证适用于拆除依法代管的房屋，代管人是房屋主管部门的拆除有产权纠纷的房屋，在房屋拆迁主管部门公布的规定期限内纠纷未解决的拆除设有抵押权的房屋实行产权调换，抵押权人和抵押人在房屋拆迁主管部门公布的规定期限内达不成抵押协议的。”公证介入城市房屋强制征收，要保持其独立性原则，执行自身运作的严格程序，保证之后出现问题时有据可查，进行登措记造册，这样可以确保证据的真实性和公正力，公证处只有正确行使监督权，才可以起到预防纠纷的作用。但是很多时候，这些资料早就备好，一切成为手续为先。

（三）城市房屋强制征收司法救济和公正问题

法院审判的独立性无法保障，民众的权益就无法确保，面对法院的处理是否公正，又缺乏有效的监督和管理，进而影响到了司法诉讼的有效性。司法救济为什么看不到实效，生活中很多例子可循，很多民众类在一审、二审后不再等待法律裁决，更甚至从未申请法律途径的，在强制征收后，事件升级，或是在寻求司法救济时，政府虽是被告，法院却又受制于政府，难以得到公平对待，司法救济渠道的不畅通，也是公众难以得到公正的痛点。政府作为各种利益权益相互交融的机构，各个部门既分工明确又互相制约，但是，处理城市房屋征收工作相关部门有时的双重身份，却难以保证平等客观公正的对待被征收房屋的弱势群体。

（四）城市房屋强制征收法律自身缺陷问题

也许我们时常可以看到即便有一堆法律条文在手的民众，也难以敌国拆迁队伍手中的拆迁法例，法律运作缺失究其根本是有它深层的原因的，就是城市房屋征收制度构建的不合理和不健全。首先是部分政府无视法律法规的存在，蛮横的变成“有理有据”。其次是拆迁主体的模糊不清，即成立了由政府主导的拆迁总指挥部的同时又成立了拆迁公司，虽然看上去拆迁公司只是一个代为行使政府权力的执行机构，但直接的拆迁权力在手，这样使得拆迁性质变得模糊。再有一个是基调定性不清不楚，在征收行为发生时，民众对于其到底是基于公共利益的政府征收，还是用于商业用途的征收并不清楚，进而导致了拆迁矛盾。

（五）城市房屋强制征收民众参与缺失问题

所谓的民众参与，基本是走过场。被通知被告知征收的情况经常发生，近两年才开始实行旧城更新改造前征询制度，才增加了民众的知情权和参与感。

三、城市房屋强制拆迁制度的完善与优化路径

（一）如何保障司法裁决的公正性

《条例》第6条规定，“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿的监督，国务院住房城乡建设主管部门和省、 自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、 国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。” 这就明确了监督的职能。上级政府和同级相关部门之间的交流，双管齐下，只要严格执行，一定可以让强制征收矛盾减少，促使这项工作的向好发展。

在城市房屋强制征收的过程中，要坚持司法公正和独立，民众要坚持走正当法律程序，政府在以公共利益为目的的基础上规划征收行为，堅持公平公正补偿标准，努力提高公众参与度，重视程序正义，严格把控城市强制征收的实施，同时严格依照司法正当程序原则，落实强制征收的司法监督工作，或是引入第三方司法裁决，或是事先听证，或是启用问责程序。

（二）完善公共利益确认机制

若要充分界定公共利益，需要完善确认机制，以公开的决策过程体现公共利益确认的民主性，从而对公共利益进行清晰的界定，城市房屋征收要以公共利益为前提。针对我国当前相关制度中公共利益的主体规定不甚详细的现状，首先需要明确地方政府不宜做利益主体，但是能够根据征收具体情况作为申请主体。政府在整个征收过程中发挥着主导作用，司法权利能够在产生纠纷的情况下对其行政权进行监督，但是在其他过程中却无法发挥较强效力。城市房屋征收的根本目的是改善人民生活，征收项目是直接关乎人民群众日常生活的重大工程，因此社会成员在城市征收中需要有话语权。政府可以开通网络渠道，通过网络投票的方式听取更多群众的意见，若持反对意见票数居多，政府需要适当对征收草案进行适当的调整，只有这样，才能够从根本上确认公共利益，防止不法人群投机取巧、减少征收过程中的各种矛盾。

（三）科学评估房屋，完善补偿机制

房屋征收过程中，补偿问题一直是拆迁人与被拆迁人之间纠纷产生的重点，并且会遇到被拆迁人没有房屋的产权，这也为城市征收的顺利进行造成了阻碍，因此，对被拆迁人的房屋价格进行科学的评估成为重要的环节，若评估不到位，极易产生冲突与矛盾。比如房屋征收时，由于产权缺失，无法对其按照有产权的房屋给予足够的赔偿，但是也不能直接不予补偿，需要权衡利弊，不断完善补偿机制，从而促进城市房屋征收工作的顺利进行。

（四）规范城市房屋征收行为

政府是制定政策，传播社会正能量的主要推手，是维护社会稳定的重要力量，政府在社会治理的过程中需要保持中立的态度，并积极推动和谐社会的构建，努力营造一个良好的城市房屋征收氛围，维护工作全方位做好，保障拆迁人与被拆迁人的合法权益。因此，打造一个城市房屋征收的公平、公开以及透明的工作环境尤为重要，这样可以确保房屋征收的顺利进行，与此同时，政府需要规范房屋征收市场，坚持依照相关法律制度开展征收工作，对违法、强制征收现象进行坚决的打击。

（五）借鉴先进征收制度

西方国家在城市房屋征收过程中将其中的商业因素尽可能弱化，对政府行为进行着重强调。国外许多国家对国有土地会根据用途不同进行划分，比如基于商业目的、基于公共利益目的等，用途不同，征收的补偿也有所不同。并且政府为征收人审批用地，但是征收人进行与被拆迁人谈判，若双方无法就协议达成共识，则通过司法程序加以解决，这使得被拆迁人的参与度得到提高，值得我国借鉴。

参考文献：

[1]王才亮、王令.城市房屋征收与拆迁.北京大学出版社.2011.

[2]和晴霞.中国城市房屋拆迁程序规范问题研究.云南财经大学.2017（5）.

[3]王才亮.房屋征收制度立法与实务.法律出版社.2008.

[4]林园壹.房屋拆迁中被拆迁人利益的法律保护.法制与社会.2017（1）.

[5]陈小鲁.城镇化过程中土地征收和房屋拆迁问题的法律控制研究.贵州民族大学.2017（5）.