水环境保护的立法探索

陈竹

摘 要 由于长期以来对自然资源的不合理开发利用，近年来我国各大流域水环境态势不容乐观，文章从分析我国流域水环境的现状和存在的突出问题出发，主要从界定流域的合理范围为基础上来探讨当前比较显著的环境问题，从而达到针对实际问题提出流域水环境保护立法建议的目的。

关键词 流域 水环境 立法保护 河长制

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

一、引言

党的十八大以来，中国生态文明建设与体制改革面临巨大挑战和机遇，生态文明建设上升为党的执政方针，中央环保督查组开展了全国范围内的环保督查行动，各省市陆续出台了关于生态环境保护的法规，生态环境保护受到前所未有的重视，水环境保护作为生态环境保护不可分割的重要部分，对生态文明建设具有重要的意义。在《党的十九大报告》中习近平主席强调在各项工作中全面准确贯彻落实时要坚持人与自然和谐共生。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献①。由此看来生态文明建设仍然是我国需要长期坚持的党的执政方针。

二、我国水环境概况

（一）我国的流域概念及流域划分

流域是指由分水线所包围的河流集水区，可分为地面集水区和地下集水区两类。如果地面集水区和地下集水区相重合，称为闭合流域;如果不重合，则称为非闭合流域。平时所称的流域，一般都指地面集水区。我国国土面积广阔，其上错落纵横地分布着许多河流每条河流都有属于自己的流域，一个大流域可以按照水系等级分为几个甚至几十个小流域，小流域又可以分成更小的流域。

除此之外，也可以截取河道的一段，单独划分为一个流域，如以行政区划为分割。

（二）我国水环境质量

2016年，水利部对全国23.5万千米的河流水质状况进行了评价，Ⅰ-Ⅲ类水河长占76.9%，劣Ⅴ类水河长占9.8%，主要污染项目是氨氮、总磷、化学需氧量。全国评价水功能区6270个，满足水域功能目标的3682个，仅占评价水功能区的58.7%。其中满足国家水功能目标的一级水功能区（不包括开发利用区）64.8%，二级水功能区占54.5%。在被检测的31个省867个集中式饮水水源地的监测评价中全年水质合格率在80%及以上的水源地有694个，占总评价数的80.0%。流域地下水水质监测对象以浅层地下水为主，易受地表和土壤水污染下渗影响，水质评价结果总体较差。2104个测站监測数据地下水质量综合评价结果显示：水质优良的测站比例仅为2.9%，良好的测站比例为21.1%，无较好测站和较差测站的比例为56.2%，极差的测站比例占19.8%。主要污染指标除总硬度、溶解性总固体、锰、铁和氟化物可能由于水文地质化学背景值偏高外，“三氮”污染情况较重，部分地区存在一定层度的重金属和有毒有机物污染②。

综上所述，我国的水环境境况仍然不容乐观，水环境质量存在大量问题，保护和改善水环境现状刻不容缓。

三、我国水环境现状及主要问题分析

我国水环境的主要问题表现在法律法规可操作性不强，畜禽养殖污染严重，城乡污水处理率有待提高等方面。

（一）法律法规可操作性不强

流域包括主流和支流两个部分，但部分河流的支流属于季节性河流或已经干涸的小支流，并不适用《饮用水水源保护区污染防治管理规定》中规定饮用水、地表水一级保护区内禁止从事种植和放养畜禽;饮用水地下水源一级保护区内禁止从事农牧业活动。许多季节性河流或已经干涸的小支流区域内长期从事农牧业活动，并不完全适宜适用《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，如何协调已有法律法规和部分地区的农牧业现状值得深思。

（二）畜禽养殖污染严重

近年来，各市农村畜禽养殖快速发展，为农村环境带来巨大压力。有些养猪场甚至建在饮用水取水口附近几百米范围内，严重威胁到周围人员的饮水安全。但是，随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，畜产品的需求量逐渐增大，畜禽养殖业向专业化、规模化发展，并成为我国未来养殖业的主要发展趋势。高度集约化养殖产生大量的畜禽废弃物，种养平衡关系失调，养殖废弃物农业利用的途径被阻断，这成为困扰养殖者和环保部门的最棘手问题。畜禽养殖污染威胁我国的水、土、空气环境安全，同时也成为制约畜牧业健康可持续发展的重要因素之一。

（三）城乡污水处理率不尽如人意

我国各区县的城区虽然都建有污水处理厂，但是污水处理率较低，未经处理的污水直排河流的现象普遍存在。尤其是各区县的老城区，建设时大多没有设计雨污分流管网，导致污水跟雨水混在一起通过雨水排口直接排入河流。而农村污水的收集比例则更低，很多乡镇完全没有污水处理厂，已有的一些小型污水处理站通常也存在污水收集率低、处理效果不佳的问题。因此，如何结合各地地理、人口分布特点制定完善的污水处理方面的法律制度是保护各地水环境的重要问题。

四、立法建议

（一）创新立法指导思想

随着中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》等文件陆续出台，我国生态环保改革制度的设计初步完成。在立法过程中必须转换观念，将人作为自然生态环境的一部分，把人的行为和自然环境结合起来，从生态循环系统的角度看待各流域范围内的经济稳健发展与资源环境平衡利用问题，从逐步实现水环境的质量改善向水生态系统环境的恢复转变。

因此，必须深入研究与了解水生态特征，准确判断流域水生态承载力与环境容量，从生态系统的角度来看待各流域的社会经济发展与资源环境保护③。

（二）制定因地制宜的法律政策

法律法规的可操作性是法律实践的前提，完善水环境立法必须坚持因地制宜的原则，从各水域的实际情况出发制定相应的水环境法律法规。在制定过程中全面地考虑各水域的流量、季节性变化、流经地区、现实情况等因素，制定合理的可操作条款。对已有的法律法规中不可行的条款尽早修缮，为法律适用提供前提。健全我国的水环境立法体系，形成完善的法律体系，为修复和保全我国水资源环境提供助力，為我国的生态环境保护贡献力量。

（三）鼓励发展循环经济

资源的单项生产造成地大量的资源浪费，利用科技力量大力发展循环经济节约资源已成为趋势。以《畜禽规模养殖污染防治条例》为指导严格规范规模化养殖场建设的准入门槛和标准，制定畜禽养殖产业发展规划和污染防治规划，促进畜禽养殖业合理布局④，指导畜禽养殖场配套建设雨污分流、干稀分离、沼气池、沼液贮存池、贮粪池、堆粪发酵场等环保设施，因地制宜推广粪污防治新技术。鼓励发展循环经济，沼气发电、畜禽粪便资源化、石材废渣综合加工利用等项目享受循环经济项目同等优惠政策，从源头上防治水污染。

（四）完善城镇污水处理率

立法时应当明确规定区县政府应当逐步建设城镇污水集中处理设施，实现城镇污水的达标排放。鼓励多渠道投资建设、经营城镇污水集中处理设施，依法实行有偿服务。例如可以采用“建设-运营-移交（BOT）”⑤模式⑥建设污水处理厂。城镇新建住宅、商业用房等的生活污水管道应当接入城镇污水集中处理设备，污水管网应当按照雨污分流要求进行规划和建设。已建区域的生活污水处理设施不符合要求的，应当按照已有标准限期改造，验收合格后方可继续使用⑦。

（五）落实“河长制”

为确保河长制的贯彻落实有法可依，第十二届全国人民代表大会常务委员会于2017年6月27日明确将“省、市、县、乡建立河长制”写入了新修订的《中华人民共和国水污染防治法》。市、县（区）、乡（镇）人民政府应当按照国家规定设立河长，实行河长负责制，分级分段组织领导各流域水环境保护工作。笔者认为在各市行政区划内对各流域落实“河长制”甚至可以细化到村一级。

在落实“河长制”的过程中我们还需注意以下几个方面：

首先，建立河道管理责任体系，明确河道管理地责任内容。

其次，加强社会各界的积极参与。充分利用新闻及网络媒体的价值引导作用，对河道管理的内容和进度开展宣传工作。

最后，落实考核工作机制。由各级河长的本级政府对“河长制”落实及执行情况进行考核。以河道管理的责任内容完成情况和人民满意度为考核标准，以河道管理的责任内容完成情况和人民满意度为考核标准，考核结果纳入政府对责任部门年度目标考核。以建立完善健全的河道管理机制，提升管理的实践效用。

五、结语

水环境保护立法是我国立法体系中的重要组成部分，立法活动的顺利开展是实现水环境保护的重要保障。在立法过程中更要注意各地区域内的特殊生态环境要求，更要关注尤为突出的畜禽养殖、污水处理等环境污染较重的方面的立法规范和处罚标准。各地流域内的水环境立法对实现生态环境保护，防治水污染具有积极地促进作用，更有利于中国生态文明建设与体制改革的实现。我们必需在结合立法和实践过程中，才能提出解决水环境保护问题的合适路径。

注释：

①党的十九大报告.2017年10月18.

②水利部.2016年中国水资源公报.

③九三学社中央.亟待构筑太湖流域“生态安全网”.江淮时报.2012年11月30日，第006 版.

④吴根义、廖新俤、贺德春、李季.我国畜禽养殖污染防治现状及对策.农业环境科学学报.2014（33）.1261-1264.

⑤BOT（build—operate—transfer）即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润;特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

⑥李心淑.我国BOT立法的必要性及若干难点问题探析.河北法学.2009（4）.126.

⑦林云飞.新环保法背景下的农村水污染防治.延边党校学报.2017，33（6）.63-65.

参考文献：

[1]张光岳、张红、杨长军、王益谦.成都市道路地表径流污染及对策.城市环境与城市生态.2008，21（4）.

[2]章敏妍.我国农村垃圾处理法律问题研究.农村经济与科技.2017，28（7）.

[3]侯良泽.河道采砂管理工作存在的问题及对策.中国水利.2011年10月.