县级图书馆总分馆制建设中问题的问卷调研分析

王桂杰

(国家图书馆，北京 100081)

1 县级图书馆总分馆建设在新时代公共文化服务体系中的新地位

2016年12月29日，文化部等五部委印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》指出推进以县级文化馆、图书馆为中心的总分馆制建设是构建现代公共文化服务体系的重要任务。国务院法制办公室2017年发布《全民阅读促进条例(征求意见稿)》也明确要求，各级人民政府应当加强公共图书馆、中小学图书馆(室)、农家书屋、职工书屋、社区书屋、流动站点、公共阅报栏(屏)以及基层综合文化中心等全民阅读设施建设。全国县级图书馆及分馆承担着为县域区内约7亿人口提供服务，在县级公共文化服务体系中发挥“水龙头”作用，是国家文献信息资源保障体系的枢纽，是培养公民阅读习惯提高公民阅读质量的重要推动者，是执行重大公共文化工程的主体建设者、维护者和受益者。作为县级馆分馆的乡镇/街道图书馆(文化站)和乡村/社区图书室(农家书屋)则是直接为农业人员提供农牧渔林等最基本文献信息，是公共文化服务“毛心血管”。2017年12月28日中央农村工作会议强调要传承发展提升农村优秀传统文化，加强农村公共文化建设，不断提高乡村社会文明程度[1]。乡镇(街道)图书馆和村(社区)图书室等基层分馆作为农村最基本公共文化设施发展迎来了新的历史使命，同时伴随新时代《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》出台，总分馆制建设被提高到新的历史地位，也成为衡量我国基层公共文化服务体系是否达到均等化、便利化等发展方向的重要指标。

2 研究县级图书馆总分馆建设中问题的进展

国家“十一五”规划明确了我国公共图书馆总分馆体系发展方向，十来年，我国县级图书馆总分馆建设取得很大的成就，但也存在很多困难和问题，学者研究和解决县级图书馆总分馆制问题的文献很多。于良芝、邱冠华等所著《覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案》对包括县级图书馆总分馆在内的我国总分馆体系建设模式进行系统分析和权威比较[2]；韩永进《中国图书馆事业发展报告(农村图书馆卷)》一书阐述了总分馆体系下农村图书馆(主要是乡镇图书馆(室)和村图书馆(室))资源建设的多源性、实用性、通俗性等特点以及存在的偏离“三农”特点、财政投入不足、综合能力不强等问题[3]；柯平等认为新媒介、新技术环境、城镇化发展水平带来的阅读习惯改变和地方分级财政构成了阻挡我国县级图书馆总分馆制下乡镇图书馆继续发展的主要瓶颈[4]；金武刚结合分析了县域图书馆总分馆制建设中的十大要点[5]；王凌和赵刚对中西部地区县级图书馆总分馆建设中实施的统一标准、统一模式建设的“一刀切”工程问题和分馆工作人员配置及培训问题进行多种总分馆模式的优化建议[6-7]；贺小燕等对县级图书馆总分馆改革遇到的资源供给能力不足、体制机制改革落后、服务效能难以有效提升和读者先天阅读习惯不足问题进行了探讨和策略分析[8]；苗立新、李玉婷等对贫困地区县级图书馆总分馆建设的政府支持、专项资金和专门组织问题进行了探讨[9-10]；郭丽娴介绍了国外社区图书馆建设经验并提出我国社区图书馆建设中要加强社区图书馆定位、加强与其他组织机构和社会力量合作[11]；叶爱芳、赵晓娟、陈雅利和马小鲭分别对县级图书馆总分馆个案建设中的分馆服务效益、信息资源建设、“最后一公里”服务能力、基层分馆特色推广活动等进行了个案分析[12-15]。其他同仁有关县级图书馆总分馆建设问题文献中介绍建设成绩的多，总结模式的多，介绍案例的多，统计总体建设情况的少。本文旨在通过宏观问卷调研对全国县级图书馆开展总分馆建设的基本普查统计和问题总结，提出优化解决总分馆建设中问题的策略。

3 本次县级图书馆总分馆建设调研基本情况

本次调研通过文献调研、问卷调研和实地调研相结合方式。问卷通过全国图书馆联合编目中心和中国图书馆学会向全国除香港、澳门、台湾地区外31个省份所辖县级图书馆分发并追踪回收，回收问卷覆盖全国29个省、自治区和直辖市，共计621份，问卷回收率占全国县级图书馆的22%(全国县级图书馆的数量统计时间截止到2017年2月，依据为中国图书馆学会统计数据)。各省份回收比例详见图1。

图1 各省县馆总量与回收问卷数量比较图

调研组同时选择东部、中部、西部和东北地区共10省份的20个县级图书馆进行实地调研，对县级图书馆总分馆建设工作进行了访谈，调研地区依据国家统计局区域划分(详见表1)。

表1 调研省份区域划分表

4 县级图书馆总分馆制建设发展情况及存在的问题

4.1 大多数县馆开展了总分馆制建设，但分馆建设覆盖率不高和建设不均衡

4.1.1 县级图书馆总分馆建设总体开展率不如预期

我国县级图书馆分馆建设覆盖率不高，约三分之一县馆没有开展分馆建设。如某县图书馆只有一个乡镇分馆，而另一县图书馆建设有十多家乡镇分馆、数十家农家书屋及多家社区书屋。分馆建设不乐观和建设力度不均衡现象明显，总分馆制建设成果书面宣传与实地调研结果也有出入，问卷中也存在未如实填写总分馆开展建设的情况。

表2 县级图书馆总分馆制建设开展情况总体统计表

4.1.2 县级图书馆总分馆建设区域不均等

东北和东部的分馆建设开展相对较好，西部和中部建设工作还有待加强。基层县政府和县图书馆投在分馆建设方面的精力和财力不足。基层分馆的街道(乡镇)图书馆、社区(乡村)图书室、农家书屋等建设存在盲区的比例不低，而在短时间内分馆建设盲区问题还不能得到有效解决。一项公共文化服务专题调查也显示“居住地附近没有公共文化设施或者距离较远”是市民不能享受到公共文化服务的主要原因[16]。反映的也是基层公共文化设施数量少、布局不合理问题。

表3 开展总分馆制建设各地区分布比例表

4.2 重视程度、经费和人员成为制约县级图书馆总分馆制发展的主要因素

经费不足、基层分馆人员素质和稳定性不高以及主管领导不重视这三个问题是最突出的问题，也是影响县级图书馆现阶段总分馆建设的最主要原因。实地调研中发现，基层县政府和乡镇(街道)等主政者不重视公共文化建设，还从县图书馆等公共文化系统中抽调精干力量去完成其他如创建文明城市、招商引资、扶贫开发等工作的情况不是个案，造成基层图书馆人员欠缺，公共文化水平停滞不前甚至倒退。另外，基层农村(社区)图书室等分馆建设宣传力度有很大问题。某调査显示有43.7%的受访农村居民不知道全市公共图书馆、博物馆等场所的基本服务项目是免费对公众开放的，高出受访城市居民13.7个百分点[17]。可见我国农村基层公共文化服务公益性宣传力度现状不容乐观。

表4 推进总分馆制建设中呈现问题比例表

基层政府要重视起县级图书馆分馆建设必要性，实地调研中查看到部分县级图书馆分馆文献资源存在保存不善，文献出现粘页、过潮、发霉、浸水等现象，基层分馆保存纸质文献资源设施老旧及维护措施不得当的情况令人堪忧。

4.3 县级图书馆分馆模式及管理规范问题影响县级图书馆总分馆服务效能

4.3.1 县级图书馆对于乡镇分馆和农家书屋等的管理有困惑

目前国家公共文化服务体系各项工程在县级图书馆及分馆中实施情况如表5所示。国家各文化工程在业务、管理、规划等方面有交叉重叠，县级图书馆及分馆在对接各文化工程时有困扰，基层分馆管理者对接上面各文化工程建设中心有余力不足。如某县图书馆没有以建设管理部门身份参与农家书屋项目建设，但农家书屋管理者却认为县图书馆是管理者，书屋出现问题时一直寻求县图书馆指导，该县建设管理农家书屋的新闻广电部门也经常无偿寻求图书馆来帮忙解决农家书屋人员、管理、资源和运行问题。给外界一种“外行领导内行”感觉现象。

4.3.2 部分县级图书馆与乡镇(街道)分馆、村(社区)图书室联系不紧密

如东部某县馆建设分馆思路是让各乡镇村有需求向该县图书馆寻求帮助，再进行分馆建设。基层乡镇和农村等事多繁杂，在建设图书馆(室)分馆上精力本就不高，而县级图书馆在建设总分馆中由于种种原因未能充分发挥主体建设者和推动者责任。

4.3.3 分馆资源未达到统一购买、统一编目加工、统一配送等要求情况突出

受地区管理体制影响，在分馆建设过程中，部分资源由总馆统一购买，部分资源分馆自行决定，这就造成分馆如乡镇分馆(文化站)、农家书屋等的图书分类不明确、图书缺失、不成体系、不太符合农村需求等情况较多。

表5 县级图书馆总分馆建设在各文化工程中参与度

5 县级图书馆总分馆建设中问题解决优化策略

诸多学者对县级图书馆总分馆建设中的问题进行了研究和建议。赵治卿认为建立总分馆制最现实做法是把农家书屋与共享工程整合后与乡镇文化站图书室和市图书馆共同组成市、乡、村三级网络[18]；倪晓建等认为在中国制度环境和政策语境下要改进总分馆资源整合模式，扩大合作、降低成本和优化资源配置等[19]。本次调研认为解决县级图书馆总分馆建设中领导不重视、经费不充足、人员稳定性差等问题，因各省市区县级图书馆总分馆情不同，即需要微观上因地制宜和分门别类解决优化实际问题，宏观上又要顶层督促和创新分馆建设和管理。

5.1 县级图书馆总分馆制依法纳入国民经济规划，加强督导总分馆建设的落实

2017年相继正式出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》中明确规定县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制。建设主体县级人民政府要依法依据县域人口数量、规模、结构分布、环境和交通条件等建设分馆[20]。针对基层县政府只重视经济指标和面子工程不重视公共文化服务设施建设的为官不作为情况，公民可以依据这两部法律向没有履行县级图书馆总分馆建设的县级行政部门提起行政诉讼来保障公民享受公共文化服务的权利。

全国人大、国务院法制办应根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和国务院相关条理规定适时和择机对这两部法律在全国各市县图书馆总分馆建设的落实进行实地执法检查，从国家最高层级来督导县级公共文化服务建设。

5.2 积极研究推出我国县级图书馆总分馆建设管理规范的国家标准

目前各省市及县政府等行政部门出台了本地区的县级图书馆总分馆建设或实施意见，但目前没有出台全国县级图书馆通用和详细的国家标准。2017年11月苏州吴江区在全国县级图书馆总分馆制建设研讨会上发布了《苏州市吴江区图书馆总分馆建设管理标准》，规定分馆在开放时间、人均资源采编经费、人均藏书数量、镇村分馆面积、馆藏数量等方面做了可复制、可推广、适用性强的地方标准。公共文化管理部门应依据公共图书馆法等法条及时出台县级图书馆总分馆建设国家标准以形成了标准化、科学化的县级图书馆建设管理标准，以国家强制标准或国家推荐性标准来约束县级政府来做好公共文化服务总分馆服务建设，有条件地统一建设标准，避免在各地县级图书馆总分管建设中标准执行偏差不到位。

5.3 优化整合各文化工程终端管理，提升总分馆上下交流考核效能

5.3.1 合理协调各文化工程在县级图书馆分馆建设中的接口定位、资源整合和人员协调

解决“上头千条线，下面一根针”问题首先明确文化工程终端归口管理者责任清单，本着“精简高效，能兼则并，服务第一”原则整合区域内县级图书馆和乡镇(街道)分馆、村(社区)图书室、乡镇文化活动中心和农家书屋的场地、设施、人员、服务等资源，共建共享以实现畅通资源流动，更大限度发挥分馆职能和文化工程在分馆中实施效能。

5.3.2 最大限度落实“统一”性和“三级”考评和激励

县级图书馆总分馆人财物管理要以“统一管理、统一标识、统一采编、统一制度、统一业务系统”为标准兼顾突出特色，解决基层分馆人员、资源和技术问题；总馆、乡镇分馆、村图书馆室(农家书屋)等要建立科学的三级双向考核评价机制，同时要建立固定有效的分馆激励机制，保障和提高分馆管理人员稳定性和积极性。

5.3.3 县级图书馆总馆与分馆在业务上要严格制定固定交流机制

要把握“下派上挂，定期交流，专兼结合，精准高效”准绳，摆脱“各扫门前雪”思维，同时创新分馆管理，与政府购买公共文化服务、劳务派遣、社会化合作、公办+民助、民办+公助、学雷锋志愿体系等有机配置和统一。

5.3.4 创新总分馆第三方测评满意度制度

有条件的县级图书馆可以通过城市(城镇)阅读指数、乡村阅读指数等特色指数参考，横向对比县级图书馆总分馆服务质量以提升满意度。

5.4 拓宽县级图书馆总分馆建设模式，积极融入大公共文化总分馆建设

县级图书馆总分馆建设要适当横向拓展在公共文化中服务范围，依托当地特色馆藏、文化、经济、名人、艺术等文化资源，实现县级图书馆总分馆专业服务范围延伸，把县级图书馆总分馆建设积极融入当地大公共文化服务体系中。如成都市锦江区根据本地特色文化资源建成国学馆、文学馆、川剧馆、曲艺馆、非遗馆5个特色分馆；浙江德清县县图书馆在莫干山脚下民国特色小镇建立民国图书馆，读者访问每周达4000-5000人次；又如温州市图书馆“城市书网”建设示范项目中的城市书房等。县级图书馆在分馆建设中要积极吸取优秀经验谋思路，积极结合文化部各批次公共文化服务体系示范区项目建设，因地制宜寻找办馆新模式，创新特色分馆建设，提升总分馆服务及示范效能。

5.5 研究推出总分馆基本目录和推荐目录，提升分管馆藏建设和精准服务能力

2017年中国图书馆学会和国家图书馆研究推出了我国县级图书馆馆藏基本目录和推荐目录，为县级图书馆资源建设提供指导意义很强的馆藏资源目录推荐和指导。但是，针对具有分馆性质的街道、乡村图书馆(室)、文化活动中心、农家书屋等的馆藏建设，各个地区和工程主管部门是“各管一摊”发布目录标准，如农家书屋每年发布重点出版物推荐目录，乡镇文化站则通过招标、电商等形式购买资源较多，目前还没有形成统一的基本和推荐目录。公共图书馆届学者应及早因地制宜探讨和发布中、东、西部县级图书馆总分馆基本馆藏目录和每年推荐目录工作，结合实际经济和人文社科情况促进县级馆分馆中或具有分馆性质的公共文化服务站点合理进行纸质文献和数字资源配置。同时，鉴于农村(社区)读者查刊能力欠缺等问题，要做好农村图书室等分馆的“读者目录导引”工作，提升社区和基层农村读者新时代公共文化服务新需求。

5.6 借力移动互联网+服务模式，提升总分馆服务传播新起点

县级图书馆总分馆开展服务要善于借助移动互联网新高地，有特色有重点做服务推广，如在分馆开展少儿阅读会、读书交流会、农村科普会等线上、线下阅读服务推广活动。中国新闻出版研究院2017年4月18日发布的第十四次全国国民阅读调查报告指出，2016年我国成年国民数字化阅读方式的接触率为68.2%，成年国民对当地举办全民阅读活动的呼声较高，有65.7%的成年国民认为有关部门应当举办读书活动或读书节，其中，城镇居民认为当地有关部门应该举办读书活动或读书节的比例为66.3%，农村居民中这一比例为65.0%[21]。县级图书馆总分馆服务在借助移动互联网+工具在我国广大城镇和农村图书活动中心举办诸如阅读推广等系列活动的空间很大，可行性和前瞻性比较牢靠。

6 结语

本次调研中县级图书馆621个总样本的总分馆建设开展率为65.9%，总体开展情况不乐观。建设经费不充足、分馆人员稳定性差、领导不重视等8个反映县级图书馆总分馆建设中存在的共性问题在县级图书馆中存在率较高。解决这些问题即需要整合各文化工程基层服务点资源及人员管理，又要勇于尝试移动互联网+等新服务，同时也要创新特色分馆建设模式。《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》的顶层设计最终要落实于“人”的实干，基层政府主政者要“守法”，发挥主体责任来建设完善总分馆设施；县级图书馆等公共文化服务管理者要“守责”，发挥好职业操守，做好总分馆专业服务和人员管理指导；基层分馆服务者要 “守土”，实事求是和因地制宜地做好分馆阅读推广等服务活动。本次调研回收样本数目有限，不能全面反应目前我国县级图书馆开展总分馆建设的实际情况，未来根据本次调研中发现的问题点再进行研究，把县级图书馆总分馆服务更大效能地服务于县域内读者群，提升我国县域内公民公共文化素养。

注释

本文所有数据除注明数据来源外均是基于与中国图书馆学会合作项目“县级公共图书馆采编工作调研项目”。