瑞士应对人口老龄化的措施与启示

2018-08-27国家发改委社会发展研究所调研组

中国发展观察 2018年15期

国家发改委社会发展研究所调研组

瑞士是全球人口老龄化较为严重的国家之一，也是老年人生活环境最佳的国家之一。国际助老协会发布的全球老龄观察指数显示，瑞士老年人宜居程度排名第一位，其首都伯尔尼市被世界卫生组织列为全球老年友好城市之一。为了考察瑞士在应对人口老龄化方面的主要做法，调研组对瑞士相关政府部门以及养老机构进行了实地调研，以期为我国应对人口老龄化提供借鉴。

瑞士人口老龄化现状与发展趋势

长期以来，瑞士的人口保持了较为稳定的增长。世行数据显示，2016年，瑞士总人口达到837.2万人。过去一百多年间，瑞士的人口出生率和死亡率都呈现出了显著的下降，自上世纪80年代以来，瑞士的总和生育率水平较为稳定地保持在1.5左右。尽管生育率远低于世代更替水平，但得益于外来移民数量的持续增加，瑞士人口规模仍不断增长。

除了生育率低以外，女性的生育年龄也在不断推迟。越来越多的女性将更多的时间用于接受教育和培训，更晚地进入就业市场，进而造成了瑞士生育年龄的延迟。2015年，瑞士女性的平均生育年龄为31.8岁，而在1970年，女性平均生育年龄为25.3岁，35年间生育年龄推迟了6.5岁。

此外，瑞士人口的预期寿命在持续提高。2015年，瑞士人口出生时的预期寿命女性高达84.9岁，男性为80.7岁，分别比1970年（女性76.2岁、男性70.1岁）提升了8.7岁和10.6岁。

这些因素都带来瑞士老年人口数量的不断增加、人口老龄化程度的持续加深。从人口金字塔变化情况来看，过去一百多年，瑞士的人口年龄结构分布发生了显著的变化，年轻人口越来越少、老年人口越来越多。上世纪80年代以来，瑞士就已进入深度老龄化时期。到2015年，瑞士65岁及以上人口占总人口的比重超过18%。百岁老年人的数量稳步增长，2015年瑞士有1562名百岁老人，其中女性占到了绝大比例。尽管移民在一定程度上缓解了瑞士的人口老龄化程度，但受上世纪60年代人口出生潮的影响，并不能改变其人口持续老化的态势。据瑞士联邦统计署的预测，未来50年，无论低、中、高三种移民方案，瑞士老龄化程度都呈显著加深的发展态势。

瑞士应对人口老龄化主要制度和政策

（一）政府间养老服务事权划分：高度分权

瑞士是联邦制国家，其政府层级划分为三级，即联邦政府、州政府和市政府，全国共有26个州（20个全州及6个半州）和2350个市。尽管瑞士国家不大，但养老服务的事权划分体系却十分复杂。在养老服务任务分工方面，联邦与地方（州和市）的任务明确分开，各州在养老服务决策领域具有非常大的自主权，自主决定各州与市的任务划分和相关政策，因而在地方政府层级上，州以下的养老服务分工模式和具体政策各异。

瑞士养老服务事权划分秉承联邦制和权力下放的原则，联邦政府、州政府和市政府三级政府之间具有不同的任务分工。在此原则指导下，联邦政府主要是起到辅助和为地方赋权的角色，地方政府更多扮演养老服务政策实践者的角色。

在联邦政府层级，主要承担三方面的养老事务。一是相关社会保险的法律框架与资金支持，包括养老保险、疾病保险以及失业保险等。联邦的养老服务责任主要在于提供养老保障体系三大支柱的财政支持，即养老与遗属保险（old-age and survivors’ insurance）和补充福利（supplementary benefits）、职业养老保险、自愿的养老储蓄。二是与地方政府共同承担对有需要的老年人的额外资金支持。三是促进老年人独立生活的其他支持措施。

表1 瑞士人口预期寿命

图/新华社

在州政府层级，主要承担养老服务的提供与相关财政支持，包括全部照料服务（居家照料服务和机构照料服务）的资金支持，养老专业照料人员的教育培训相关资金支持，以及对有需要的老年人的额外资金支持。

市级政府根据州政府的委托实施相关事务（不同的城市情况各异），确保服务提供给需要的人群，市级政府养老事权的大小取决于州政府是否委托相关事务，一般情况下市级政府不承担养老服务的相关财政支持责任。以伯尔尼市为例，由于上一级政府并未委托过多的养老服务事务，伯尔尼市在养老服务领域主要开展打造老年友好社会、邻里互助、提升公共空间老年便利性、发布相关信息等项目。

（二）老年人的长期照护：现状与挑战

瑞士养老保障体系基于“三大支柱”制度。第一支柱是养老与遗属保险（国家性的养老保险制度），由联邦、州和18岁以上的具有劳动能力的人口共同出资。第二支柱是职业养老保险，雇员强制参加，保险费从雇员每月工资中直接扣除，雇主为雇员缴纳同等数额的保险费。养老与遗属保险金和职业养老保险金的总和，可达到退休前最后月工资的60%。第三支柱是自愿性的养老储蓄。人们可自愿开设特殊的储蓄帐户，存入养老储蓄金，同时可以享受税负和利息优惠。

从社会保障对老年人长期照护的覆盖情况来看，主要包括家庭照料护理、第三方援助（无助津贴helplessness allowances）、护理院提供的照料服务、向老年人提供的紧急护理等方面。《瑞士联邦医疗保险法》规定了家庭照料中医药和护理的承保范围，对于医保中没有支付部分则由被保人个人以及州政府支付，各州自行决定家庭照料护理服务中其支付的类型和比例。无助津贴的覆盖对象是日常生活中永久性依赖第三方或他人帮助且是养老金受益人，具体额度则取决于疾病程度的轻重。对于护理院提供的老年照料服务，医疗保险对老年人所需的照料服务数量进行评估并支付相应的费用。此外，医疗保险业覆盖有相应授权的公立或私立医院的老年紧急护理服务。

随着瑞士老年人口的增加，老年保健护理的财力保障也面临挑战。2011年，医疗保险、养老保险、联邦政府、州政府以及社区等用于老年保健护理的总费用累计达61亿瑞士法郎，到2045年，这一数值估计将大于195亿瑞士法郎。长期护理费用占居民家庭可支配收入的比重2011年达0.7%，到2045年这一比重将继续增加0.8个百分点；除了长期护理之外的医疗支出占居民家庭可支配收入的比重将由2011年的7.4%增长至2045年的9.1%。

表2 瑞士保健护理的融资现状与预测（单位：百万瑞士法郎）

（三）专业机构的为老服务支持：NGO与社会企业

除了政府部门之外，很多非政府组织也在瑞士的养老服务体系中发挥了至关重要的积极作用，它们中的很多组织还会收到政府的相应补贴。联邦政府通过养老与遗属保险资金与护老组织Pro Senectute、瑞士红十字会、瑞士老年痴呆协会、Spitex、瑞士老年协会等非政府组织签订服务协议，并提供相应的财政补贴。以Spitex为例，Spitex是瑞士提供家庭护理服务的专业医疗保健服务提供商，属于非营利组织，在瑞士医疗保健和社会福利系统中有着重要作用。Spitex在全国拥有3500家雇员，每年为约25.5万名病人提供照护服务，覆盖瑞士各州共计572家地方分机构。其提供的主要服务包括注射等家庭护理、日常生活支持、咨询和预防等。此外，一些社会企业也参与瑞士的为老服务支持，比如专门收治重度老年痴呆病人的Domicil中心。Domicil运用专业的医疗、心理、护理理念，综合运用灯光、颜色、声音等多种方式，通过情绪引导与病人沟通和治疗，打造老年痴呆病人的感情之家（house of emotion）。

瑞士应对人口老龄化的经验与启示

（一）按服务提供补贴

与国内养老服务政府补贴方式（“补砖头”或“补人头”）不同，瑞士政府的为老支持更多地通过“补服务”的方式来进行，根据老年人的实际需求，对提供的老年服务进行补贴，补贴的针对性和有效性更强。以联邦政府的护老机构补贴为例，享有补贴的护老机构需要满足以下条件，一是提供全国性的养老服务，二是机构必须是非营利组织，三是根据法律提供相应的养老服务。例如，接受联邦政府补贴最多的护老组织Pro Senectute（每年约5400万瑞士法郎），主要提供助老咨询、社区老年支持服务、专业讲座等为老服务，政府与机构签订协议并根据提供的服务情况从社会保险中给予补贴。

（二）鼓励居家养老

瑞士政府认为居家养老可以让老年人活得更长久，除了在理念上鼓励居家养老之外，更在具体的政策方面支持居家养老，让更多的老年人有条件在家庭享受照料服务。对如Spitex等专业提供居家养老服务的机构组织，政府提供相应的财政补贴支持；在居家护理等政策上更为完善，如支持专业医疗人员提供上门护理服务等。此外，老年人还可自行决定享受居家照料或护理院的照料服务，当居家照料服务的成本过高时，社会保险只会负责同等条件下护理院提供的照料服务的成本部分。