我国城市生活垃圾分类回收的立法研究

2018-08-24佘欣圆

科学与财富 2018年24期

摘要：我国是人口大国，同时也是垃圾生产大国，随着我国城市化进程的加快，城市居民生活产生的垃圾也在成倍增长，生活垃圾的分类和回收问题一直是困扰我国经济发展的难题。德、日等国家针对此问题早已建立了一套完备的相关立法，明确了垃圾分类回收中的权利与责任，其中也包含了严格执行垃圾分类和处理的有关制度。而我国垃圾分类回收的立法却存在法律体系不健全、立法过于原则化，缺乏可操作性、法律责任规定不明确、配套法律法规不健全等问题。鉴于此，有必要在借鉴域外立法和结合我国国情的基础上，通过制定垃圾分类回收的专门性立法、完善垃圾分类回收的配套法律制度、强化政府及相关部门的监管职能等一系列举措，来使我国城市生活垃圾分类回收的问题得到进一步改善，促进我国城市生活垃圾的减量化、资源化与无害化目标的实现，推进我国循环经济体制的构建。

关键词：城市化进程；垃圾分类回收；法律体系不健全；循环经济体制

2016年，国家领导层把垃圾分类提升到“人民群众普遍关心的突出问题”的高度，开始从中央到地方寻求新的突破，在这一时代背景下，对于我国城市生活垃圾分类回收问题的立法研究具有现实的必要性与紧迫性。

一、我国城市生活垃圾分类回收的立法现状

在我国现行法律法规中，关于城市生活垃圾分类回收的规定涉及法律、行政法规、部门性规章以及地方性规范文件等。但由于这些规定本身存在缺乏针对性、可操作性不强等不足之处，在现实生活中也带来了很多不可避免的问题。

现阶段，在规制城市生活垃圾分类与回收的法律依据包括：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》及《中华人民共和国清洁生产促进法》。

行政法规方面主要有：《城市市容和环境卫生管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》。

部门性规章主要包括：《城市生活垃圾管理办法》、《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》、《城市生活垃圾分类及其评价标准》、《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》、《关于建立城市生活垃圾处理及收费相关信息统计报告制度的通知》等。

地方性法规和地方政府规章主要有：北京市人民政府办公厅《关于实行生活垃圾分类收集和处理的通知》、山东省威海市人民政府办公室转发市建委《关于推行垃圾分类收集的意见的通知》、《济南市城市生活垃圾管理办法》、上海市市容环卫局《关于进一步开展本市居住区生活垃圾分类新方式试点工作的通知》、福建省建设厅《关于开展城市餐厨垃圾分类收集处理工作的通知》等。

二、我国城市生活垃圾分类回收现行立法存在的问题

1.法律体系不健全

现阶段，我国城市生活垃圾分类与回收的规范和标准分散在各位阶规范中，并且没有制定专门性的规范来进行整合。垃圾分类的基本法律和具体的法律、法规及部门规章需要一部综合性法律来加以整合和衔接。

目前我国垃圾分类与回收的具体规范主要依赖于相关行政法规和部门规章，大多是倡导性条款，效力水平较低，在各部门之间的立法内容不一致的情况下，没有一部权威的上位法来发挥指导作用，会在之后的具体执行时形成更为困难的局面。例如，《固体废物污染环境保护法》赋予县及其以上的环保机构拆除垃圾回收装置的权利；而依据《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，同样的权利却归属该市市容环保部门。显然，前者属于法律范畴，后者属于行政法规的范畴。对于某一特定事项，虽然依据《立法法》对于不同位阶规范之间的适用原则的规定，行政法规的规定不能与其上位法的法律相抵触，但对于现实中出现的冲突却并未得到妥善的解决。

城市居民生活垃圾分类回收的法律规范需要以具体的上位法作为基础，以其作为该法律规范立法目的、立法理念的源泉。有学者认为，《固体废物污染环境防治法》可以作为该上位法，主要是基于其立法目的与城市生活垃圾分类回收的目的相契合，即促进城市垃圾的减少、资源價值的挖掘和安全隐患的消除，对城市生活垃圾的分类回收可对垃圾污染形成一定的抑制作用。[ ]但是以预防和控制为目的往往并不能发掘这些生活垃圾本身所隐藏的资源价值。

2.立法过于原则化，缺乏可操作性

现行垃圾分类的相关规定往往仅是原则性规定，并没有对应的具体实施细则，行政机关在适用时需要制定具体的实施细则，但在实际制定时往往会存在一些问题，如位阶性过低、责任承担不合理等。例如，《城市生活垃圾管理办法》第16条规定了垃圾投放的时间、场所等具体内容，但是仅出现了“规定的”、“指定的”等字眼，而对于其指向的主体、具体范围及其适用依据等方面的内容，在该规范的其他条文中并没有具体的规定，也没有其他相关规范来予以细化。对于垃圾分类与回收立法的概括性表述，使得居民及负责垃圾处置的相关机构，在垃圾分类回收的实践中，缺乏具体的指导方针，使得垃圾分类与回收难以达到预期效果。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》针对电子垃圾的分类进行了规定，而对于生活垃圾的回收往往是较为抽象的规定。《固体废物污染环境保护法》第17条明确规定了对垃圾承担分类回收义务的的责任方，应承担合理处置垃圾的义务，但没有明确规定如何处理及具体标准，导致了该规定形同虚设。

3.法律责任规定不明确

在实践中，垃圾分类回收包含收集、分类到运输和处理等环节的内容，因此会涉及到生产企业、消费者、政府等主体，而现行立法对于各环节的责任主体、各责任主体需承担何种责任、不承担责任会造成何种后果的规定并不明确，给我国城市生活的垃圾分类回收制度在实施过程中带来许多困扰。

在《固体废物防治法》的第17条中，明确了固体废物的处理单位和个人的具体职责，要求在收集、储存、运输、利用和处置固体垃圾的过程中，应该采取具体措施防止和分散，防止损失，防止泄漏，以减少垃圾处理过程中造成的环境二次污染，同时也要求任何单位和个人都不能随意的处理垃圾，不能擅自倾倒、堆放、丢弃固体垃圾，在第18条中也对需要包装的产品作出了规定，要求包装的具体设计和材料的选择需要符合国家环境保护的要求。这两个规定的内容对行为的责任和义务进行了详细的阐述，但并没有明确规定违反该义务需承担的法律后果，缺乏法律责任的禁止性规定明显起不到预期的规范作用。此外，对于那些推卸责任的主体的处罚往往较轻，无法达到震慑公众的效果。例如在2004年的《固体废物污染防治法》中，虽然生产者的责任延伸制度得到了确认，即从生产过程中的环境污染责任扩大到报废产品后的处置责任承担。但是这些责任仍然比较轻，缺乏威慑力。

4.配套法律法规不健全

我国目前仅有一部相关法律法规，即《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，旨在解决我国大量废旧电子产品的环境污染问题。城市生活垃圾包含各种材质的废弃物，立法者应考虑在立法中如何处理不同属性和不同材质的垃圾。生活垃圾主要可区分为回收和不可回收两类，但实际上并不能满足公众的实际需要，配套的垃圾分类制度及分类投放设施不足往往会加重后期清理人员及回收人员的工作负担，浪费众多人力、物力、财力。此外，配套的垃圾收费制度及奖惩制度的缺失也会造成在实践中无法对垃圾分类与回收提供足够的引导及动力支持，导致实施过程中难度加大。

三、国外垃圾分类回收制度的相关立法

国外许多国家在垃圾分类与回收利用方面取得了显著的成效，值得我们加以借鉴和研究，为我国垃圾分类和回收体系的完善提供重要参考依据，以下主要以德国与日本相关立法规定为主进行阐述。

1.德国立法

德国是世界上第一个提出循环经济概念的国家，早期就建立了完备的垃圾分类回收体系，通过立法科学有效地对垃圾进行了分类回收，有效地防治了城市污染，促进了资源的可持续利用。

德国关于城市生活垃圾分类与回收方面的法律规范主要包括：《循环经济与废弃物管理法》、《垃圾处理法》、《电子产品召回法》等。其中涉及的一些法律制度对于德国在城市生活垃圾分类实践中发挥了巨大的作用。主要体现在：（1）生产者责任延伸制度和适度的包装制度。

德国通过立法在生产开始阶段就对商品包装造成的垃圾进行控制。在确保商品交易安全的基础上，确定商品包装标准，以合理控制商品包装产生的垃圾量。

同时，对于现有的商品包装材料，其材质要求是通过立法来规定的，并且这种材料的材质要求必须保证其具备可回收性。（2）垃圾处理收费制度。根据德国的相关法律规定，主要有两种垃圾收费方式，即按人头收费和依照投放垃圾的数量收费。这两种方式相互配合，一方面减少了垃圾的总量，另一方面加大了对垃圾分类回收的资金支持。（3）分类收集制度。德国通过立法将生活垃圾分为有机废物、废纸、废弃玻璃、大型废弃物、电子垃圾、危险垃圾以及其它垃圾。除此之外，德国经常使用颜色和其他识别方法来帮助居民区分垃圾种类。同时，德国法律也规定了居民的垃圾回收义务，促使公众积极参与垃圾分类工作。

2.日本立法

日本实行垃圾分类法规体系化，在日本“环境立国”的发展战略思想指导下，倡导循环性社会，从根本上法改变国民观念，形成最成熟的循环经济法体系，包括以《循环型社会形成推进基本法》为基本法、以《废物处理法》和《资源有效利用促进法》为综合性法律以及《容器包装再生利用法》等六部专项法。其中基本法明确了各方主体应承担的责任，包括国家应推进建立循环型社会、政府应采取措施和出台相关政策促进资源的循环利用、企业应使用环保材料避免废弃物的产生、公众应积极配合国家和政府的政策等责任。在处罚形式上，规定了对于企业经营资质的取缔的行政处罚、高额的罚款的经济处罚以及非法投弃罪的刑事处罚等手段。此外，日本部分地区还充分利用城市监控系统对居民分类不当和垃圾回收行为进行监督。日本通过细致的立法，使各种资源的得到了优化配置，实现了最大程度的利用。

四、我国垃圾分类回收制度的完善建议

1.制定垃圾分类回收的专门性立法

德、日是垃圾分类与回收的代表国家，均通过专门立法规范对城市生活垃圾的管理，普遍实行分类明确、执行严格的垃圾分类回收政策，建立了较完善的垃圾分类收集制度和设施，垃圾分類日趋细化，收集手段日趋成熟。而长期以来，我国将不同性质成分的垃圾混合在一起，增大了垃圾的运输和填埋难度，也增大了垃圾无害化处理的费用，造成了许多宝贵资源的流失。

我国现阶段关于垃圾分类与回收的相关法律、法规由于立法主体不同，在制定相关相关法律、法规等规定时的立场、背景及其他因素的差异，在适用时难免会出现不协调等错乱现象，在这种情况下，我国需要制定垃圾分类与回收的专门性立法，这样有助于各主体在执行活动中依据统一的规范，有助于实践活动的顺利展开。发改委、住建部联合发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，该意见稿开启了我国垃圾分类回收的试点“大幕”，也为垃圾分类回收专门性规范的制定，提供了政策依据。笔者认为在此基础上，我国可借鉴日本的立法经验，对于涉及垃圾分类与回收的相关立法进行统一整合，并对各方主体的权利及义务关系进行细化规定，对于一些抽象性法律术语、概括性内容应尽量予以明确，增强其在实践过程中的可适用性。

2.完善垃圾分类回收的配套法律制度

垃圾分类回收制度需要配套的法律法规予以支撑，垃圾分类、收费、奖惩制度、生产者责任制度在一定程度上也会起到引导公众的作用。

（1）完善垃圾分类制度

垃圾分类制度的明确化是开展垃圾分类回收工作的前提和基础，应针对垃圾的种类，尤其是现在的新型垃圾分类，通过宣传手册、图片、网络等方式走进校园、社区推广来让公众知晓。对垃圾的标识也应清晰，除在垃圾箱上针对垃圾的类别用图示的方法呈现外，还应要求产品的生产厂家在外包装上用文字和图片的双重标识，不仅能引导公众对垃圾的处理，还能引导公众消费方式的改变。

（2）完善垃圾收费制度

我国至今还未形成垃圾收费制度，垃圾分类、回收费用由国家财政支持，随着垃圾总量的日益增加，渐渐出现垃圾处理设施滞后和技术研发资金不足的情况。我国有必要通过立法明确垃圾处理费的收费制度，对有关责任人与义务人征收一定费用，以扩大资金来源。对于垃圾处理费的征收主体可考虑将此项权利赋予环保机构，收费标准可按量计费，使收取费用额与垃圾数量成正比。按量计费的方式能够充分发挥价格杠杠的调节作用。有助于垃圾的减量化，促进公众合理利用资源。

（3）完善垃圾分类回收的奖惩制度

适当的奖惩制度有助于刺激公众对于垃圾分类回收工作的积极性，对于积极履行履行垃圾分类回收义务的居民和企业可通过现金、折抵垃圾处理费及财税减免的方式给予其切实利益，这样既可以提高公众参与的积极性，也能落实垃圾分类回收工作。虽然现阶段我国部分城市已规定罚款措施，但未规定其他处罚手段予以配合，未达到有效制裁违规处理垃圾的行为。因此，对于不履行或达不到履行标准的义务人，可启动惩罚机制，除了处以相应罚款之外，还应该以非经济处罚手段加以辅助，例如责令提供社会服务等。对于处罚之后再犯，情节严重的个人和企业可由环保部门通知银行等金融机构，对其征信状况进行标识。

（4）建立生产者责任制度

“谁污染，谁负责”是我国环境治理中的重要原则，通过立法明确生产者责任的手段，是建立生产者责任的关键。我国可借鉴日本的《容器包装再循环法》、德国的《包装条例》中关于生产者责任的规定，生产者应对产品外包装垃圾分类的处理工作负责，将生产者责任延伸到外包装。生产厂家应该严格控制有毒有害类垃圾的分类、回收工作，对有毒有害类垃圾与其他类别的垃圾分开处理，承担其回收、利用责任，避免过度包装，推动垃圾减量化的实现。

3. 强化政府及相关部门的监管职能

在垃圾分类与回收的整个运作过程中，除了完善的法律法规外，还需要政府及环保部门等相关部门发挥其监管作用，对城市垃圾处置企业资质的合法合规性进行监管，對垃圾分类回收的实践效果进行考察，及时制定应对措施。立法除了赋予环保等部门对垃圾分类回收实施状况的监管职能外，还应赋予其对违法违规处理垃圾分类与回收的行为人适当的处罚权，如不按规定投放、分类、回收垃圾可处以相应罚款。此外，针对目前环卫部门同废物回收部门相互竞争的现象，可以通过立法将废品回收纳入到垃圾分类回收体系中，废品收购站归属环卫部门统一管理，其收购人员也同环卫工人一样执证上岗，按相关规定作业。

笔者认为，对于城市居民生活垃圾分类回收的立法与实践，必须遵循垃圾减量化、垃圾资源化利用的原则，对于垃圾总量进行合理的控制，以减轻城市生活垃圾对居民生活造成的不良影响。城市居民生活垃圾的分类回收对于城市环境的保障起到了一定的促进作用。健全垃圾分类回收立法规范，明确有关义务各方的责任，明确诸如垃圾分类、垃圾收费等制度，为垃圾分类回收的实践工作提供充分的依据。同时，在遵循垃圾减量化、资源化即在利用化等原则的基础上，将会使垃圾分类回收立法在促进资源高效循环利用，实现可持续发展方面，做出更大的贡献。推动垃圾分类回收立法，有助于推进生活垃圾源头分类，提高资源化利用水平，最终实现垃圾的减量化、资源化与无害化，顺应世界循环经济体制构建的趋势。

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