浙江J市落实完善乡镇党代会年会制的实践与思考

施俊

党的十八大报告指出：“要积极发展党内民主，完善党的代表大会制度，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制”。十九大报告则指出：要“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”。近年来，J市在落实完善乡镇基层党代会年会等制度方面进行了有益的探索，进一步推动了基层党建工作，密切了党群关系，有效促进了基层民主建设，巩固了基层政权。

一、J市落实完善乡镇党代会年会等制度的初步探索

J市先后出台“乡镇党代表活动、乡镇党代表大会年会制和代表任期制、党代表巡查、街道党员代表会议”等制度文件，不断探索，积极落实并努力完善基层党代会制度。

1.严把资格条件，加强教育管理，提升能力素质，建立一支素质优良、结构合理、忠诚尽职的党代表队伍。制定做好乡镇党代会代表选举工作的办法，确保选出政治合格、思想过硬、履职能力较强的党代表。一是细化资格条件，实行资格联审。在明确党代表条件正向要求的同时，划出“近五年来因严重违纪受到党纪、政纪处分的”等五条红线，五类人员一律不能推荐为代表候选人，并建立乡镇党代表候选人资格条件联审制度，严把党代表入口关。二是注重一线占比，优化队伍结构。逐步加大从一线工人、农民和专业技术人员等群体中选举产生党代表，降低领导干部的占比。截止2013年底，全市1051名乡镇（街道）党代表中，有镇、村、经济组织和社会组织党员干部568名，占54%；农民、工人等基层一线代表483名，占46%；年龄45周岁以下的代表496人，占47%；女性代表231人，占22%；少数民族代表126人，占12%。三是加强动态管理，严肃代表身份。明确终止代表资格、停止代表资格和代表资格自然消失的适用条件。规范党代表增补工作程序，对代表由于工作原因调离原单位的，或其他原因导致代表资格终止的，或工作需要应当增补的，由乡镇党委安排基层党组织进行补选，体现党代表身份的严肃性。同时，建设好20个党代表工作室，为党代表开展活动提供平台。

2.紧扣党建主题，丰富年会内容，扩大协商民主，突出党代会是党内最高领导机构的组织职能。建立“4+10”年会清单，丰富年会内容，确保年会符合基层特点，解决实际问题。一是保障党代表主体地位。提供“代表专题审议、代表大会发言、上一级党代会代表述职、代表现场询问质询、票决党内重要事项、通报民主评议结果、乡镇远教平台全程直播年会实况、代表晾晒履职清单、开展落实从严治党责任专项测评、开展基层党建责任制述职”等10项自选动作供选择，凸显党代表主体作用。在对10项自选动作进行的评估中，受党代表欢迎的自选动作前三位分别是：代表专题审议（50%）、上一级党代会代表述职（34%）、代表现场询问质询（32%），显示党代表权利意识越来越浓厚。二是强化监督审议权利。围绕“四报告一评议”，组织开展“听取代表资格终止和停止等变动情况报告；听取和审议乡镇党委、纪委工作报告；听取乡镇党委领导班子成员述职述廉报告并对党委领导班子及其成员进行民主评议；听取代表提案、提议和意见建议办理情况的报告”等活动，切实发挥党代会的最高决策和监督职能。三是适当扩大党代会年会参与范围。邀请镇纪委委员、驻镇单位主要负责人等参与年会，并通过远教直播系统，对下属党组织进行直播，扩大党代会年会的影响力。2014年，573名党员现场旁听了会议，6630名党员收看了党代表年会。通过开门办会，促进了乡镇党委的重大决策和工作部署更贴近民意，反映民情，扩大了民主决策基础，提高了党组织科学执政水平。

3.开展代表活动，落实代表权利，发挥代表作用，推动党代表投身地方经濟社会发展和基层党建工作。建立乡镇党代表八项活动制度，落实党员权利，促进党代表作用发挥：一是开展调研视察活动，保障党代表知情权。认真落实党代表调研视察、列席党内重要会议、重大事项通报制度，让党代表知晓本乡镇范围内的重要事项、重大项目、重点工程和基层党建主要工作。如2014年LH镇组织党代表视察LH溪综合整治、农村生活污水治理、养老服务中心运行等情况。据统计，2014年，16个乡镇（街道）安排党代表调研视察27次，497名党代表参加，283名党代表列席乡镇党委会等党内重要会议，把党代表知情权落到实处。二是落实提案提议，保障党代表参与权。围绕党的建设、经济建设、社会发展方面的重大事项以及基层党建工作等内容，组织乡镇党代表积极提案提议，为加强党的建设和经济社会发展建言献策。2012年，13个乡镇党代会年会上党代表提案共183件，办结率、反馈率、满意率均为100%；2013年，党代表提案118件，办结率、反馈率、满意率均为100%；2014年，16个乡镇（街道）的党代表提案共155件，办结率、反馈率、满意率均为100%。同时，大力推行票决党内重要事项制度，2013年DY镇党代会年会上党代表票决“美丽DY三年行动规划”，HT镇党代会年会票决“党员先锋指数考评管理”，2014年QT镇党代会年会票决“民生十大项目”。三是探索巡查活动，保障党代表监督权。2013年，J市在全省率先实施开展党代表巡查工作，先后组织开展了5次党代表巡查活动，提出意见建议60余条，市党代表民主监督作用得到有效发挥。在总结市级党代表巡查经验的基础上，把党代表巡查引入乡镇党代表活动中，为落实党代表监督权提供了一条新的途径。同时，认真落实党代表分组活动、代表联系、述职评议等制度，十八大召开后，第一时间组织200名乡镇党代表到HZ市委党校集中学习培训，各乡镇每年集中培训至少1次，提升党代表履职能力，确保党代表在闭会期间发挥作用。

二、进一步完善乡镇党代会年会等制度的对策建议

实践中，我们深切地体会到，乡镇党代会制度要落地生根，需要健全的顶层设计，妥善处理好乡镇党委会与党代会在民主决策、民主监督方面的关系，从而推动基层协商民主健康有序发展，推动基层政权建设。针对遇到的问题与困难，我们提出以下对策与建议：

1.突出乡镇党代会的领导地位和引领功能，树立法治思维，固化年会议程，完善工作流程，使乡镇党代会年会更加规范、严肃。研究制定乡镇党代会年会制实施办法。理顺党内权力关系，对乡镇党代会、乡镇党委会各自的职权划分、决策范围、议事规则作出明确界定，特别是对“什么是重大事项，哪些重大事项由哪个会议决定”作出一个清晰细化的规定，进一步明确乡镇党代会核心职能在于加强党的建设和讨论研究决定重大事项；强化决策监督功能，实施届中新增党委委员票决追认制，对届内直接任命的新增党委委员提请年会全体代表进行无记名投票表决。若被表决^得赞成票未过应到会代表半数以上，则提请有关党组织重新考虑人选；规范党委工作报告，主要内容包括工作情况汇报和谋划工作思路，落实基层党建责任、抓班子带队伍、加强服务型党组织建设等基层党建工作内容应占工作情况汇报的70%；谋划明年工作思路，应重点突出基层党建工作，明确要重点抓的党建项目、党建实事等，把党的建设和经济社会发展思路提交代表表决通过。

2.加大对基层党代表的教育培训力度，提升调研议事能力，明确权力清单，搭建作用发挥平台，推动基层党代表积极作为、经常作为。要进一步优化党代表队伍结构，不仅顾及界别、年龄、民族、性别等，更要突出参政、议政和决策能力，逐步降低党员领导干部代表比例。要进一步细化党代表知情权、参与权、选举权、监督权，明确并规范党代表的视察权、决策权、审议权、提议提案权、询问质询权和评议权，并从组织、时间、经费上为党代表履职提供必要保障。要进一步强化代表责任，每年组织党代表向选区党员述职，接受党员的询问，引入选区罢免党代表机制，促进党代表更好地履行职能。做好工作结合，把党代表编排到服务网格中去，让党员群众看到党代表的示范行动；要进一步加强对党代表的集中教育培训，组织党代表开展调研视察、巡查活动，提升代表的理论素养和履职能力。要进一步加强对党代表的动态管理，对代表资格终止、停止、自然消失的党代表，实行报告制度，强化党代表资格管理。

3.聚焦党建主业，把握发展方向，重视过程参与，坚持民主集中、阳光操作，不断增强乡镇党代会年会的实效性。在党代会年会内容上，应进行三方面拓展：由“集中开会”向“平时参与”拓展，通过采取征询意见建议、列席党内会议、通报重要事项、调研视察等形式，保障党代表知情权、参与权和监督权，将监督审查工作向平时延伸；由“听取审议报告”向“票决重要事项”拓展，增加下一年度民生实事项目、党建工作计划、书记抓党建责任落实、签订党建责任书等内容，要变“举手代表”为“议事代表”；由“参加会议”向“主动履职”拓展，通过完善党代表联系服务、调研视察、通报重要事项、询问质询等制度，让党代表从“被动参会”向“主動参与”转变。

4.统筹协调乡镇党代会与人代会、述职会等关系，合理安排时序，进一步优化乡镇党代会年会的程序步骤。乡镇党代会年会会期以一天时间为宜，建议安排在11月底12月初，便于乡镇更好地集中时间、精力筹备党代会年会。年会前，通过广泛征求意见建议的方式确定年会主题，至少提前1个月征求党代表意见；乡镇党委、纪委工作报告至少提前15天向党代表征求意见。年会中，应充分保障党代表分组讨论、审议报告的时间；年会后，对党委工作报告确定的重点工作进行任务分解，梳理分析党代表提案、意见建议并明确办理流程、办结时间、办理结果。

5.落实党代表各项权利，加强组织领导以及阵地、经费等工作保障，建立健全党代表考核评价制度，加强宣传引导，推动党代表依法履职。建立党代表履职积分制，对党代表作用发挥情况进行定期量化考核，明确“七个一”要求：乡镇党委半年度向党代表通报重要事项，每月一次安排1～2名乡镇党代表列席参加乡镇党委会（确保任期内每个基层党代表都能列席参加1次乡镇党委会），每季度召开1次民主恳谈会，每季度组织1次党代表调研视察、巡查活动，每年组织1次党代表集中培训，乡镇党委委员每季联系1次党代表，听取党代表意见建议；党代表应积极参加学习教育、调研视察等各类活动，任期内至少提出1件提案提议。加强组织领导，把乡镇党代会制度落实情况纳入党委书记抓基层党建工作责任清单，让乡镇领导干部主动担责，抓好党代会制度落实；大力宣传党代会制度，选树一批责任意识强、履职表现好的乡镇党代表典型；不断加大对乡镇党代会制度的保障力度，指导各乡镇（街道）建好、用好党代表工作室，为党代表开展活动提供必要经费保障等。