食品安全治理的技术工具探析

郭艳平

（广东行政职业学院公共管理系，广东 广州 510800）

一、引言

食品安全事关人身健康和公共安全，是重大的民生问题和国家治理需要关注的重要议题。工欲善其事，必先利其器。破解食品安全问题，必须选择、采用适当的工具、手段、措施。随着社会发展和技术进步，食品安全形势日益复杂，理念日益创新，可资利用的方式、技术手段和工具日益丰富。相对于早期的政府食品安全监管，食品安全治理理念已经深入人心，治理工具正在不断完善和创新。每一种政策工具都有其独特的适用范围、操作流程、提供机制等，必须审慎选择。

对于食品安全治理工具的选择和应用，王晓博、安洪武[1]认为传统的行政方法和单一的政府监管模式已无法满足新形势下我国食品安全治理的需要，治理工具的多元化是解决我国食品安全问题的有效途径，检测机构的民营化、评价性抽检职能的合同外包等治理工具急需重点研究并做出相机抉择；戚建刚[2]、刘刚[3]等认为需要充分利用信息工具，质量认证、风险监测、科普宣传等新型工具也逐步进入监管实践[4]。倪学志[5]以内蒙古为例对我国食品安全发证监管制度、食品质量抽检制度、惩罚激励制度、巡查和专项治理活动、信息披露制度、有奖举报制度等规制工具的具体实施方法、效果进行了分析，认为监管机构的监管应从“行政”型监管走向专业技术型管制。

前述对工具的研究，有政府工具、政策工具、治理工具等不同的概念，那么概念究竟如何界定、边界如何确定？关系如何厘清？如果不能厘清基本的概念，必将影响我们对工具的选择和工具实施的效果。食品安全问题根植于食品质量的高度信息不对称性[6]。前述研究已经部分认识到食品安全治理的技术性，但常规治理利用现代技术手段日益精细化与明确化[7]。因此，有必要在厘清有关概念基础上，进一步全面深入认识食品安全治理的技术工具。

二、政策工具转向治理工具

在当下学术界，与政策工具类似的概念有政府工具、治理工具、规制工具、公共管理技术等[8][9]。陈振明[10]认为，政策工具是公共物品和服务的供给方式和实现机制，即各种主体尤其是政府为了实现和满足公众的公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制，为了满足公众需求而进行的一系列的制度安排。陈振明和薛澜[11]认为，政策工具，又称为治理工具或政府工具，是指政府为了解决公共问题而采用的可辨别集体行动机制，其研究核心就是如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实。因此，政府工具、政策工具、治理工具“虽然在学理上略有区别，但在实际应用中没有分明的界限”[9]。

事实上，政府工具、政策工具、治理工具学理上的区别是比较明显的，三个概念的含义依次拓展，适用的范围不断拓宽（见表1）。政府工具代表性的定义是“政府为了解决公共问题而采用的可辨别集体行动机制”[11]，运用工具的主体是政府，实现的是政府关注的公共问题（政府目标），决策者（政府）和实践者（政府工具指向的对象）之间的互动较少，采用的是公共行政范式，强调政府的管理角色。代表性的政策工具概念是“被决策者以及实践者所采用，或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段”[12]，运用工具的主体已经突破了政府单一主体的限制，变成了“决策者以及实践者”，实现的是政策目标，采用的是新公共管理范式。对“治理工具”概念的科学界定较少，少数学者进行了探讨。张成福、马子博[13]认为政府治理工具表现为其在职能履行过程中所使用的方法、所遵循的程序、所依靠的机制体系。这里的治理工具，实际上是治理视角下的政府工具。郑家昊[14]认为，治理工具是一个全新的概念范畴和工具形态，包括政府工具与非政府工具应当基于总体性的“治理”视角，从多元社会治理主体合作的立场出发（而不是从政府出发）进行研究。郑家昊[14]虽然提出了作为总体性存在的“治理工具”、概念使用必须科学化，遗憾的是却并没有对其进行界定。借鉴陈振明[10]、顾建光[12]等对政策工具的界定，本文认为，治理工具是被参与公共事务的多元互动主体所采用，或者在潜在意义上可以被采用来实现治理目标的方法、手段和机制。

表1 政府工具、政策工具、治理工具特征比较表

作为实现目标的手段，政府工具随着经济社会政治发展状况不断改变。在公共行政时代，政府在公共事务中居于核心或者绝对主导地位，凭借威权实现对社会的管理，实现政府自身的目标，此时将工具界定为政府工具是名至所归。随着民主发展、技术进步，在以政府为核心主体背景下，包括市场主体在内的多元主体逐步参与公共政策制定和公共事务管理，政府工具过渡为政策工具，在施用主体和实现目标上逐步多元化。无论是政府还是市场，都存在失灵的可能性，公共事务需要政府、市场、社会等共同参与，形成有效的互动关系，就需要运用治理工具，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

三、食品安全治理需要技术工具

食品安全是一个时代性、综合性和跨领域问题。食品安全包括食品数量安全、食品质量安全、食品营养安全等，在不同的时代面临的突出问题不同，当下中国最突出的食品安全问题是质量安全。在质量安全方面，我国当前最突出的食品安全风险包括：病原微生物、真菌毒素和重金属污染（粮食和饲料）、农兽药滥用、非法添加和掺杂使假[15]。由于难以获得食品的全部信息，消费者就有可能在不知情的情况下消费存在安全隐患的食品。按照消费者获得商品信息的途径，食品可以分为三类：搜寻品、经验品和信任品[16]。搜寻品指消费者在购买时已掌握充分的信息；经验品是指消费者只有在购买后才能判断其质量的食品；信任品指消费者购买后自己也不能判断其品质的食品。搜寻品是相对的，同一品牌不同批次的食品质量会有区别，甚至同一品牌同一批次的食品质量也可能会有区别。比如，某品牌同一批次的大米，有可能整个批次的大米重金属含量是符合食用标准的，但是其中部分大米的重金属含量有可能是超标的，而一般的消费者是很难发现这种情况的。由于信息的不对称，导致市场机制失灵。因此，食品安全需要政府介入进行监管。

食品安全作为综合性、跨领域问题，其存在的技术性安全风险是我国当前不得不面对的突出难题。技术难题需要依靠技术手段来解决。可以说，当前我国的食品安全监管是一种专业技术监管，它是以标准、计量、检验检测等为技术依托，以认证认可、行政执法监督等为手段，以保障消费者健康和安全为目标的质量安全监管。政府对食品安全的监管主要通过行政审批、行政执法来进行。随着政府放管服改革的深入，行政审批日渐式微，突出事中事后监管的行政执法日益加强。按照能级由小至大，行政执法大致可以分为四种类型，即简易性执法、准入性执法、符合性执法和安全性执法[17]，四种类型执法需要的技术支撑能力也是从低到高的。食品安全监管主要是符合性执法和安全性执法，需要强大的技术基础做支撑。在日益关注安全的背景下，政府需要关注食品涉及生命健康和社会安全，可能形成系统性、区域性的危害，及时进行识别、研判、处置，开展风险预警，实施前瞻性精准监管。政府力量是有限的，必须充分发挥相关主体的积极性实施协同精准治理。实施精准治理，需要充分利用政府监管部门、生产经营单位、新闻媒体、消费者协会、相关行业协会等在开展舆论监督、维护消费者权益、促进行业自律等方面形成的大量数据。

四、食品安全治理的核心技术支柱：质量基础设施

当前，计量、标准、认证认可、检验检测，是世界公认的质量基础设施和解决质量问题的终极答案，是科学监管、技术执法、公平交易的技术支撑[18]。质量基础设施为食品安全治理提供了依据、手段和方式，在食品安全治理中发挥着核心的技术支撑作用。

首先，食品安全监管以标准为依据。政府在监管过程中，必须有公认的安全标准，才有执法的依据。因此，在立法、监管实践和理论研究中，各界对食品安全都给予了充分重视。美国食品安全监管机构为执行法律的需要，通常会制定详细的规章、技术法规（强制性标准），并依据法律法规和标准进行执法，从而行使“准立法权”。我国对食品安全标准高度重视，在《食品安全法》中单列“食品安全标准”一章。根据《食品安全法》规定，食品安全标准是强制执行的标准。我国的标准可以分为推荐性标准和强制性标准。强制性标准具有法属性的特点，属于技术法规，是由人们通过立法形式所赋予的，同时，也赋予了强制性标准的法制功能，从而为行政监管、行政执法提供了依据。我国现行的食品安全标准体系涵盖1200多项食品安全国家标准，基本覆盖了从农田到餐桌的食品生产加工各主要环节和食品安全控制要求。

其次，食品安全治理以技术检验、计量检测为手段。如果说我国对食品安全标准是高度重视的话，那么对标准的执行则需要进一步加强。食品质量是否符合安全标准，需要通过检验检测来验证，检验检测的能力水平需要通过计量来进行评价，能否检得出、能否检得准，都需要计量能力和体系来支撑。食品安全的测量需求主要由食品质量、工艺技术以及客户（消费者）的要求决定，通常由食品安全标准规定，比如测量重金属、农药或者抗生素的含量以及污染等级等，往往需要更高精度的测量设备、测量技术以及测量能力、校准能力。如日本“肯定列表制度”规定农业化学品残留限量的“一律标准”是最大残留限量不得超过0．01毫克／千克，就需要食品生产企业和检测机构具有较高的检测能力。同时，食品安全风险监测与预警也需要建立在大量检验检测基础之上。

最后，认证认可为食品安全治理传递信号。食品安全治理首要的是破解质量信号传递困境。认证认可是由第三方对产品、服务、组织、人员等进行符合性评价并提供公示性证明的现代管理工具。认证是依据标准和技术规范，帮助企业建立可持续改进的质量管理体系，如良好生产规范（GMP）、危害分析和关键控制点体系（HACCP），由认证机构进行合格评定并证明，从而构建信任传递机制，引导社会各方参与质量共治，对于提高食品安全水平发挥着基础保障和引领提升作用。技术工具的运用，需要社会各方的共同参与，第三方组织采用认证手段规范引导市场主体的行为，通过或支持公共机构采用社会信用信息共享、企业信用信息公示等方式，向市场和社会传递质量和信用信号，形成有利于食品生产经营企业提高质量效益、维护公平诚信的自律机制、社会监督机制和微观环境。认证认可工具的采用，将社会组织纳入了监管链条，减轻了政府监管的负担。

五、食品安全治理的新型技术集成工具：大数据

随着社会分工的深化、现代科学技术的发展，人类社会正在步入大数据时代。大数据容量大、类型多、存取速度快、应用价值高，既是一种资源，也是一种工具[19]。大数据改变了人们对食品安全的认识和获取信息的方式，增强了食品生产经营行为的可控性、可预测性，为食品安全治理提供了变革性的集成工具。

现代食品安全治理，从根本上讲是要解决信息不对称问题。大数据为政府监管、消费者选择提供了较为全面的信息，为系统性风险防范和决策提供技术支撑。由于单个企业考察安全问题的视角限制，只能更多地由政府部门联合企业、社会组织运用科学的安全风险监管理论进行分析、评估和防范。对重点食品和领域开展检测、风险识别、评估和预警，为防范食品安全风险提供依据，为政府加强监管提供技术支撑。充分利用大数据实施精准监管已成为发达国家较为通行的做法。美国食品药品监督管理局实施了食品药品大数据战略，启动公共数据开放项目，供开发人员、研究人员和社会公众便捷地访问和挖掘利用其收集的大量食品、药品和医疗器械数据[20]。美国芝加哥市食品监管部门利用免费获取的食品检查报告、311服务数据、气象数据、社区和犯罪数据等信息，采用大数据预测分析技术，有效地提高了监管的针对性和成效[21]。欧盟于1979年建立了食品和饲料快速预警系统，并不断完善，向世界120多个国家和地区通报确认存在风险的食品信息、被拒绝入境的食品信息、可能入境的存在风险的食品信息等。

要保障大数据管理功能的有序开展，就要强化顶层设计，明确食品安全大数据管理部门职责，对数据库的建设进行整体规划，杜绝各自为政、盲目建设、重复建设。建设有公信力的食品安全大数据平台，要统一食品质量安全数据的标准、格式，明确公开共享的时限要求，以消费者容易理解、方便查询的方式，全面、及时、准确发布食品质量安全法律法规、部门规章和其他信息，形成政府、市场、社会及其内部主体之间相互监督的机制。食品安全大数据平台的建设，可以采用政府购买服务方式，或者公私合营模式。食品安全数据平台建成后，要向社会免费开放，供研究人员、技术人员和公众利用、深入挖掘、分析食品安全数据，以期形成科学有效的工作建议，促使食品安全治理能力和水平不断提高。

六、结语

食品安全需要社会共治已成为公众普遍认可、接受的理念，由政府监管向多主体参与转变成为必然，由政策工具转向治理工具成为主体转变的内在要求。除传统的政策工具外，质量基础设施和大数据为食品安全治理提供了技术机制，成为各相关主体参与治理的便利性、可行性措施，同时形成了对主体参与治理的硬性物的约束。作为新型治理工具，质量基础设施需要解决的是计量、标准、认证认可、检验检测作为工具整体性存在问题，食品安全大数据需要解决数据库、平台的建设规划问题。作为技术工具，其施用效果最终需要依靠主体在动态博弈中体现。