“五水共治”背景下浙江水资源可持续利用路径与对策研究

徐萍，王美青，卫新，孙永朋

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

浙江水资源总量丰富，但人均水资源量仅为1 582.7 m3，远低于全国人均的2 200 m3，不足世界人均的1/4，已逼近世界缺水警戒线；同时面临水资源区域和时空分布不平衡、水环境污染日益加重的多重困扰，“水危机”正严重威胁着全省人民的生命安全、生产安全和生态安全。基于此，浙江省委、省政府审时度势，及时做出了以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为重要内涵的“五水共治”战略决策。

1 基本特点

1.1 降水和河川径流的地区分布不均匀，水土资源组合不平衡

全省降水总趋势是自西向东、自南向北递减；海岛少，陆地多；平原、盆地少，丘陵山地多。造成水资源与土地资源分布不匹配，使得浙江省区域性缺水问题十分突出。如苕溪、杭嘉湖平原、曹娥江、甬江一带，耕地占全省耕地面积的49.7%，水资源量却只占全省的20.5%；而瓯江、飞云江一带，水资源量占全省水资源量的38.3%，耕地仅占全省的23.8%。

1.2 降水及河川径流年内集中，年际变化大

全省丰水年的降水量是枯水年的1.5倍，年际实测最大与最小比值在2～3倍，常导致各地旱涝的发生。降水在年内分布也很不均匀，汛期4—9月降水量占全年的60%～70%，全省降水高值区主要在山区，低值区主要在杭嘉湖、萧绍宁平原和舟山群岛等处。

1.3 水资源与人口分布不相适应，区域性缺水矛盾突出

由于长期以来受人口变迁、社会经济与产业发展格局等因素影响，造成全省社会经济发展不平衡，区域性缺水矛盾比较突出，经济总量占全省70%、人口占全省50%的环杭州湾地区，水资源总量仅为全省1/4；而浙西南山区水资源丰沛，人均水资源拥有量是前者数倍。

2 主要问题

2.1 水资源利用尚显粗放，用水效率有待提高

浙江总体上水资源使用尚显粗放。工业单位产品耗水量大，规模以上工业用水重复利用率为50%，远低于发达国家85%的水平；城镇供水管网漏损率平均为20%左右，而上海等城市的漏损率仅为10%左右，差距较为明显；全省农田基础设施建设薄弱，农灌渠道1/3仍是土渠，防渗漏能力差，农田灌溉水有效利用系数为0.592，与总体目标0.65以上尚有一定差距；微喷灌、地下管道灌溉等先进灌溉技术在全省的应用还不广泛，农业灌溉仍有较大的节水潜力。

2.2 供需矛盾日益凸显，难以满足经济社会发展需求

随着浙江省经济社会的高速发展，水资源需求也将大幅增加，已建成的饮用水源地和水资源保障百亿工程的项目总供水量仍难以满足全省经济社会发展需求，突出表现在区域供水能力依然不足，部分地区存在饮用水供水保证率低，城市应急供水储备不足，供水体系抗风险能力低，特别是省内一些水资源匮乏而经济发展较快的地区会发生供给不足问题，制约当地经济社会的发展。

2.3 水污染问题仍较突出，水环境状况不容乐观

全省山区河流和水库水体水质总体较好，但平原河网和城市内河水体不同程度受到污染，平原河网42个省控断面水质类别为Ⅲ～劣Ⅴ类，其中Ⅲ类占31.0%，Ⅳ类占38.0%，Ⅴ类占16.7%，劣Ⅴ类占14.3%，不满足水环境功能区目标水质要求断面占64.3%，主要污染指标为总磷、氨态氮和五日生化需氧量[1]。

3 总体思路与路径

3.1 总体思路

以“五水共治”为突破口，继续围绕“水资源可持续利用”主线，坚持走水资源集约节约型、循环利用型、优化配置型、清洁安全型道路，积极构建“水功能区管理、双总量控制(取水总量、排污权总量控制)、双有偿使用(水权、排污权有偿使用)、双交易机制(水权、排污权交易)”制度，建立健全“保护有效、安全可靠、配置优化、开发合理、利用高效”的水资源保护与开发利用体系，不断增强全省水资源保障能力，促进水生态环境改善，为建设两富、两美现代化浙江提供有力的水资源要素支撑和保障。

图1 水资源利用的总体思路

3.2 发展路径

3.2.1 走水资源集约节约型道路

进一步转变水资源利用理念，通过政策、技术、经济等各种措施，积极推广分质供水、优水优用和中水回用，大力发展节水型工业、节水型农业、节水型城市，达到调整用水结构、改进用水方式、控制用水总量、提高用水效率的目的，缓解全省水资源短缺和社会需求不断增长的矛盾。具体地说，农业领域不断创新农作制度，合理布局农业产业空间，优化农作物种植结构和种植模式，积极实施渠道防渗工程和管道化灌溉工程，大力推广薄露灌溉、喷灌、滴灌等节水灌溉方式。工业领域加大以节水为重点的产业结构调整和技术改造力度，加快淘汰落后高用水工艺、设备和产品，积极应用高效人工制冷及低温冷却技术、高效洗涤工艺等节水新技术。生活领域加快改造自来水管网，降低供水管网漏损率；推广普及生活节水器具，加强城市公共建筑和住宅节水设施建设；加快推进“一户一表”工程建设，实现用水实时监控和计量[2]。

3.2.2 走水资源循环利用型道路

以水资源的循环利用为核心，按照水再使用、水再生利用、水再循环的要求，通过清洁生产和现代排水系统的建立实现用水的减量化，水资源的梯级利用和中水回用，实现用水的资源化。重点是在农业用水、工业用水、城市杂用水、生态景观用水间建立水循环利用网络，鼓励中水回用，采用先进的水处理工艺，将城市污水处理厂的二级出水经深度处理后再回用于农业灌溉、工业生产、城市景观、市政绿化、建筑施工、冲洗汽车、街道厕所和补充地表水等方面，共同推进水资源的再利用与再循环。积极推进工业园区、企业水资源循环利用和工业废水处理回用，建立工业用水“零排放”和中水回用示范项目，构建单个企业内部“补充新鲜水—工业用水—污水处理—替代新鲜水”的水循环利用模式，减少水资源的消耗量和排放量，提高水资源的利用率和循环使用率[3]。

3.2.3 走水资源优化配置型道路

遵循有效、公平和可持续的原则，充分考虑社会、经济、生态、环境等因素，合理利用水资源系统的时空变异特征，对有限的、不同形式的水资源，通过工程与非工程措施在区域之间、流域之间，以及上下游、左右岸、生活、生产与生态等之间的科学合理配置，引导产业结构的调整和生产力布局的优化，保证社会经济、资源、生态环境的协调发展。在水资源优化配置过程中，关键是加快推进水源工程和引调水工程的建设，优先保证城乡居民生活用水、粮食生产用水和重要产业用水，提高水资源的调控能力，改善水资源分布不均、区域性水资源紧缺的状况。在水资源丰沛和紧缺地区打造不同的产业结构，缺水地区严格限制新上高耗水、高污染项目，鼓励发展用水效率高的产业。水资源丰沛地区高用水行业的企业布局和生产规模要注重产业宏观调控与引导，与当地水资源量、水环境条件相协调[4]。

3.2.4 走水资源清洁安全型道路

通过采取改进设计、采用先进的工艺技术与设备、水资源综合利用和改善管理水平等措施，大力发展清洁工业、清洁农业、清洁渔业，最大限度地提高水资源利用效率，从源头控制水污染，以减轻或消除对水环境的影响，有效避免末端治理的弊端，促进经济发展、资源利用和环境保护相协调。走水资源清洁安全型道路既着眼于减轻水污染、保护水环境，又重视节约水资源、发展经济。它实施生产全过程控制，从产品设计、原料选择、生产工艺到产品使用及废水处置等一系列环节都实行了严格控制，力求做到水资源的高效利用和水污染的最小化。

4 政策保障措施

4.1 建立水资源可持续利用组织保障

4.1.1 加强领导，推进部门协作

按流域管理与区域管理相结合的原则，着力推进水资源管理体制改革，逐步建立分级管理、职责明确、运转协调、行为规范的水资源统一管理体制，加强跨行政区、跨部门间的积极联动、协同合作，构建起完善的区域联动机制，解决条块分割、城乡分割、部门分割等问题，减少不同部门利益驱动对水资源统一管理的行政干预和掣肘，全面实现对水资源的统一规划、统一配置、统一调度、统一管理，为水资源的长效保护、科学利用、合理开发创造条件。

4.1.2 科学规划，落实目标管理

依据全省供水现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、履行节约、合理开源的原则，运用现代化的科学手段、技术方法和规划思路，科学制定水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的方案和措施，形成全省协调、流域协调、区域协调的水资源配置规划，并不断总结水资源利用与需求出现的新情况、新问题。对水资源配置规划实行动态管理，适时进行科学的修订完善，以充分发挥规划在水资源开发、利用、保护、节约、配置方面的龙头地位，为实现水资源统一管理和可持续利用提供规划基础。

4.1.3 注重宣传，提高水资源可持续利用意识

加大省情、水情宣传力度，把水资源可持续利用纳入公益性宣传范围，纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，以及各类教育培训内容，提高全民水患意识、节水意识、水资源保护意识和灾害防御自救意识，在全社会营造节约用水、合理用水的良好氛围。通过书籍、小册子、电视、广播、报纸等对水资源可持续利用的典型经验进行宣传，通过典型带动、全民联动，形成水资源可持续利用合力。积极完善公众参与机制，通过听证、公开征求意见等多种形式，鼓励群众参与水量分配、水价制定、水权转让等决策，为公众行使知情权、参与权、监督权创造条件[5]。

4.2 健全水资源可持续利用制度保障

4.2.1 完善市场调节机制，提高水资源利用率

通过明晰初始水权、建立水权交易市场、深化水价改革等，完善水资源市场调节机制，注重运用价格、财税、金融等手段促进水资源的高效利用，实现水资源的合理配置。合理确定区域之间的初始水权，进而在区域内部将水权界定到用水户，为区域与区域之间、用水户与用水户之间的水权交易提供基础。建立水权交易市场，深入探索水权流转的实现形式，鼓励水权合理有效流转，实现跨流域、跨区域用水，优化水资源配置。稳步推进水价改革，建立合理的水价和水资源费形成机制[6]，形成“超用加价、节约奖励”的机制，促进节约用水，防治水污染。

4.2.2 建立节水减排治污激励机制，改善水环境

严格执行用水总量控制和定额管理相结合制度、取水许可制度、水环境监管制度、四级河长制，完善水资源有偿使用制度、生态环境补偿机制、排污权交易制度，探索水资源巡查保护制度、节水器具补贴制度，建立健全有利于节水减排治污的激励机制，改善水环境。实施清洁生产，减少废水排放量，从源头控制污染的产生，实现污水排放量的零增长，逐步过渡到负增长，从根本上解决水污染防治问题。建立和完善排污浓度控制与总量控制相结合的制度，根据排污总量控制指标分配排污权，发放排污许可证。对入河排污口进行管理，现场检查排污行为，限期治理污染等，开展污染事件责任追究。全面推进工业污水和城镇生活污水截污纳管和达标排放，加大农村污水治理，积极推进重点流域和近海治理，消灭“垃圾河、黑河、臭河”，保护水环境。

4.2.3 健全水资源安全预警和应急机制，保障供水安全

加强全省水资源监控能力建设，健全省市县水资源监测网络，将全省水资源的水量、水质和量质调控，整合为一个测得准、管得住，高效运转、有效监控的“在线”管理信息系统。完善重要水功能区、饮用水源地、重要引调水沿线、江河控制断面的水质水量在线监测网络建设，加快地下水动态监测网络建设和跨行政区域交接断面的水质水量监测能力建设，提高应急机动监测能力。进一步完善与水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线管理相适应的监控体系，为落实水资源管理制度提供技术支持。研究制定突发性水污染事件的应急处理机制及方案，对突发性水质污染事件做到及时预警，科学调度，快速处置，确保供水安全，防止因水质污染而带来危害。

4.3 构建水资源可持续利用投入保障

4.3.1 加大财政投入，完善政府投入保障机制

充分落实好中央加大水利投入的一揽子政策，进一步提高财政性资金对水利投入的总量和增幅。各级政府要调整优化财政支出结构，建立“五水共治”及相关专项资金，并积极探索财政贷款贴息、投资参股、以物代资等扶持方式，加大对战略性、基础性、公益性项目的支持力度，特别是继续加大对河道整治工程、污染减排工程、防洪大堤工程、城市排涝工程、饮用水引水工程、城乡节水工程、非常规水资源利用工程，以及水生态修复、水环境保护、水污染防治等的扶持力度，促进水资源可持续利用。

4.3.2 引导民间资本，拓展社会投入融资机制

积极鼓励各种社会力量参与“五水共治”，充分发挥各级财政投入的主导作用和市场机制对资源配置的基础性作用，通过制定一系列优惠政策引导信贷资金、工商企业和民间资本、外资资本投向“五水共治”，积极发展BOT、TOT、BT等新型融资模式，建立多元主体投入、各种资金互补、投入方式多样、资金高效运行的投入保障体系，逐步形成以财政资金引导、政策性金融支持、社会资本广泛参与的多元化投融资渠道，形成全社会各行业共同推进水资源可持续利用的格局。

4.3.3 创新金融产品，强化信贷投入服务机制

加大金融产品和服务模式创新，合理调配金融资源，优化信贷结构，在加大传统贷款投放的基础上，通过保函、类信贷业务协助发债、污水供水企业收费权质押等多样化金融产品，引导更多信贷资源支持“五水共治”。支持金融机构通过银团贷款分散大型水利项目风险，鼓励金融机构联合融资租赁公司增强对“五水共治”的支持力度，发展大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系统融资租赁服务，允许理财资金在依法合规的前提下投资有现金流、有收益的“五水共治”项目，满足水资源可持续利用融资需求。

4.4 加强水资源可持续利用科技保障

4.4.1 加强技术研发创新，为水资源可持续利用提供科技支撑

加强科技创新，设立重大科技专项，整合浙江大学、浙江省环科院、浙江省水利河口院、浙江省农科院、海洋二所、国家海洋局杭州水处理技术开发中心等相关科研力量，建立协同创新机制，组建技术联盟，围绕水环境综合治理、节水减排、饮用水源保护、防洪减灾、海水淡化、水利信息化等“五水共治”中的关键共性技术进行联合攻关研究。注重引进、吸收发达国家有关水资源集约利用、水资源保护和水生态环境修复等先进技术，尤其要重视水资源的循环再生利用和水污染防治技术。组织开发有普遍推广意义的节水技术、非常规水资源利用技术、农业面源污染防治技术、工业污染处理技术等，不断提高水资源利用率，促进水资源的持续利用。

4.4.2 加快技术示范推广，促进水资源可持续利用技术应用

围绕“源头减排、过程控制、资源利用、末端治理”的思路，集成各类科技资源，通过发布目录、组织现场会、举办推介会、技术交流、科技示范基地等多种形式，加快先进成熟技术成果的转化和推广，重点推广废污水“零排放”、农业节水灌溉、中水回用和非传统水源利用、水污染生态化治理技术，提高科技对水资源可持续利用的现实支撑力。积极探索“产学研”合作的新模式，理顺“产学研”合作的机制和体制，大力开展水资源可持续利用相关技术、路径的试验、示范和集成应用，形成“科技先导、项目示范、逐步推进”的工作程序，为水资源的可持续利用提供技术支撑。

4.4.3 建立健全技术推广服务体系，加速水资源可持续利用技术转化

依托浙江省水利科技推广与发展中心、浙江水利科技服务网和市、县、乡三级水利科技推广机构，逐步建立队伍多元化、运行市场化、形式多样化、服务网络化的水资源可持续利用技术推广服务体系，着力推进水资源可持续利用重要领域和关键环节技术水平的提升。同时，加大人才资源集聚与培养力度，加快对外合作与交流，积极组织开展有关水资源可持续利用的技术交流、技术推广、技术服务和信息发布等活动，培育具有新理念、掌握新技能的水利科技推广员，强化广大群众的水资源和水环境保护意识，为水资源可持续利用提供人力和智力支撑。

4.5 强化水资源可持续利用供给保障

4.5.1 加快水源和引调水工程建设，提高水资源保障能力

围绕全省经济社会发展和重大战略布局，合理开发、调配水资源，重点推进“开源”“引调”“提升”等三类保供水工程建设，统筹不同区域间水资源优化配置，解决区域性水资源紧缺的矛盾。加快推进新昌钦寸、台州朱溪、三门东屏、松阳黄南、龙游高坪桥、杭州闲林水库等水源水库建设，加强饮用水水源供水能力。着力推进杭州千岛湖配水、舟山大陆引水三期、嘉兴域外引水等引调水工程建设，进一步优化浙北和沿海地区水资源配置，提高金衢丽等上游源头城市的原水供给能力。继续推进城乡一体化供水和农村供水的标准化、规范化，启动“农村饮水安全提升工程”，继续改善农村人口饮水条件。加强对重要生态保护区、江河源头区、水源涵养区、流域重要河道和湿地的水生态保护和修复，提高区域安全供水能力和饮用水品质。

4.5.2 加大海水资源利用，开辟水资源供给新途径

海水利用作为一种洁净生态、方便稳定和取之不竭的新增水源，是解决当今水资源匮乏的重要手段。浙江是海洋大省，在大力倡导节约用水的同时，要积极推进海水利用，重点发展海水淡化、海水直接利用、海水淡化技术设备、海水资源综合利用等优势领域，大力实施沿海大型电厂海水利用工程、主要海岛海水淡化工程、亚海水淡化工程、大规模海水淡化示范工程、可再生能源海水淡化工程、大生活海水利用示范工程等六大海水利用工程，使海水淡化成为沿海地区及海岛居民用水的重要水源和大型高耗水企业的生产用水，并将海水直接利用于工业冷却水、大生活用水和农作物灌溉，不断提高海水利用在整个水资源利用结构中的比重，解决全省沿海地区及海岛水资源短缺问题。

4.5.3 实施虚拟水战略，缓解水资源紧缺矛盾

虚拟水是指生产商品和服务所需要的水资源数量[7]。虚拟水战略的实施，不仅可为省内水资源供给提供一种新途径，还可为省内农业种植结构优化、产业结构调整、水资源分配方案确定、水资源战略及贸易体制的制定提供重要的依据。为了缓解省内水资源的短缺压力和生态压力，全省应大力实施虚拟水战略，鼓励进口虚拟水多的产品(如粮食)、出口虚拟水少的产品，并限制出口虚拟水多的产品，使水资源从高耗水、低效益的传统生产领域转向低耗水、高效益的生产领域，实现区域水资源的可持续利用。