探索构建融入联合作战指挥体系的省级国防动员指挥机构

郑威波

内容提要：国防动员指挥，是联合作战指挥的有机组成部分。省级国防动员指挥机构在国防动员指挥体系中占有重要地位。构建融入联合作战指挥体系的省级国防动员指挥机构，是完善联合作战和动员保障指挥体系的必然要求。要围绕融入联合作战指挥体系，明确基本原则、框架结构、指挥关系、指挥流程，构建权威高效、关系顺畅、运转灵活的省级国防动员指挥机构，确保国防动员服务主战、统一指挥、军地联合、平战衔接。

国防动员指挥，是驾驭动员活动、实现动员目标的决定性因素，也是信息化联合作战指挥的重要组成部分。因此，国防动员指挥机构必须融入联合作战指挥体系。省级国防动员指挥机构作为国防动员指挥的实体，既是贯彻落实国家和战区动员命令的最高执行层，又是辖区动员行动的最高决策指挥层，在国防动员指挥中占有重要地位、起着重要作用。目前，省级国防动员指挥机构还存在要素设置不规范、权责界定不清晰、链路运行不顺畅、与战区联合作战指挥体系衔接不紧密等突出问题，成为影响战时国防动员组织实施最大制约因素。因此，必须坚持以习主席改革强军战略思想为指导，着眼融入联合作战指挥体系，构建权威高效、结构合理、关系顺畅、运转灵活的省级国防动员指挥机构，确保国防动员服务主战、统一指挥、军地联合、平战衔接。

一、构建省级国防动员指挥机构的基本原则

新中国进行的抗美援朝战争、一江山岛作战、对印反击作战、东南沿海紧急战备、对越反击作战等局部战争和武装冲突国防动员过程中，都建立了军地联合的、具有强烈应急性质的动员组织指挥机构，并发挥了重要作用。在总结传承历次作战国防动员指挥行动宝贵经验的基础上，按照新体制下联合作战对国防动员指挥提出的权威顺畅高效的新要求，针对信息化联合作战国防动员行动时效要求高、涉及领域广、协调关系复杂等特点，构建省级国防动员指挥机构，必须在联合作战指挥体系的框架内，着眼有利于集中统一指挥、有利于信息快速传递反馈、有利于协调控制动员力量行动。应坚持以下四项原则。

（一）服务主战。国防动员指挥的主要任务就是，统筹调配动员资源，精确调控动员行动，为联合作战提供有效的支援保障。国防动员指挥必须准确把握联合作战统一指挥的基本要求，着眼服务联合作战需求、坚持服从联合作战行动。省级国防动员指挥机构作为实现平战转换的重要枢纽，既是实现快速动员的关键环节，又是实现持续动员的组织基础，必须把聚焦打仗、服务主战作为首要原则，以融入联合作战指挥体系为牵引，着眼作战行动所需、动员指挥必备构设编组，优化指挥功能、释放指挥效能。

（二）军地联合。《中华人民共和国国防动员法》规定：“县级以上人民政府有关部门和军队有关部门在各自的职责范围内，负责有关的国防动员工作”，地方人民政府“应当根据上级下达的国防动员任务，组织本行政区域国防动员的实施”，县级以上地方各级国防动员委员会“负责组织、指导、协调本区域的国防动员工作”。这就从法理上明确了国防动员组织指挥应当以本级国防动员委员会为依托，军地双方共同决策，政府相关部门具体组织实施。构建省级国防动员指挥机构应当遵循国防动员法要求，准确把握“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的运行机制，在国动委框架下，充分体现党委、政府、军事机关在国防动员行动中的领导核心作用，并突出政府的主导地位，发挥党政军民的整体优势。

（三）权威高效。信息化战争国防动员行动情况多变，动员节奏加快，潜力转化周期缩短。国防动员涉及军队与地方、连接市场与战场，动员对象林林总总，类型千差万别，关系错综复杂。现代国防动员的这些特点，要求新构建的省级国防动员指挥机构必须拥有足够的公权力，具备快速反应能力、科学决策能力和精准执行能力，以确保动员指挥顺畅、快速、精准、高效。

（四）架构灵活。未来我国面临的战争基本形态是信息化局部战争，国防动员行动势必会呈现出以主要作战方向局部动员为主、其他方向专项动员为补充的总体态势。因此，省级国防动员指挥机构的设置不宜搞一刀切，应根据战时所担负的具体任务，弹性化、差异化设置指挥要素。既要突出决策的权威性，又要考虑到遂行任务的特殊性，因此应吸收担负主要动员任务的政府职能部门领导进入决策层，并根据轻重缓急，在重点方向、主要领域适时成立专项指挥机构，确保动员精准计划、全程控制、有效落实。

二、省级国防动员指挥机构的基本架构

省级国防动员指挥机构，是本区域国防动员行动组织体系的主体，负责发起、控制和管理国防动员活动，应当充分融入战区联合作战指挥体系整体框架，根据联合作战需求，以省级国动委及省军区为依托，建立以指挥员和指挥机关为内核，专项指挥机构为辅助的基本架构（见图1）。

（一）指挥员

省级国防动员指挥机构指挥员，既是战区联合作战国防动员筹划与实施的参与者和组织者，也是本地区国防动员行动的最高领导决策者。在具体编组时，可设总指挥、副总指挥和辅助决策要素。

总指挥由省委、省政府主要领导担任，副总指挥由省军区主要领导、政府分管国防动员工作领导担任，主要负责研判辖区国防动员形势任务、定下动员决心、审核行动方案计划、组织指挥国防动员行动。

辅助决策要素是协助总指挥组织指挥的重要助手，同时也是本部门、本系统的直接领导。设立辅助决策要素，既可以充分发挥集体智慧和专业优势，更好地为总指挥定下行动决心服务，又能够直接领导所属部门和行业开展国防动员行动，增强国防动员保障作战效能。在抗美援朝战争中，为加强对动员工作的组织领导，中央专门成立了由中央财政经济委员会宋劭文、财政部戎子和、总后勤部部长杨立三、副部长兼营房管理部部长宋裕和、副部长张令彬组成的“五人小组”，辅助周总理指挥决策，对经费、物资进行统一调配，统筹协调军政之间、军需民用之间的关系，为抗美援朝战争动员的顺利实施发挥了重要作用。

省级国防动员指挥机构辅助决策要素，由省军区副司令员、政府秘书长、武警总队主要领导参加，并根据动员任务需求，吸纳党委政府相关职能部门领导，主要负责提出决心建议，辅助指挥员定下决心，综合协调组织国防动员工作。以执行信息科技动员为例，主要涉及电信业、无线电管理、大数据产业等行业系统，应将经信委、通信管理局、科技厅主要领导纳入辅助决策要素，提出符合行业系统实际情况的意见建议，增强行动方案的针对性和操作性。同时，根据指挥员决心，组织所属行业系统同步展开行动，提高动员任务的时效性和执行力。

（二）指挥机关

省级国防动员指挥机关，既是指挥员决心意图的执行者，又是调配动员资源、控制动员行动的组织者，还是与任务部队供需对接的协调者。可按照“1中心2部门”的模式，编组指挥控制中心、政治工作部门和综合保障部门，下设综合计划、行动控制、评估协调、计划协调、舆论法理斗争、人力资源、纪检监察、国防教育、作战保障、后勤保障、装备保障等工作组。

1.指挥控制中心。由省军区副司令员任主任，由政府秘书长、武警总队领导任副主任，设综合计划、行动控制和评估协调组。

综合计划组。由省国动委综合办公室牵头，各专业办公室参加。常设动员计划席，根据任务设置人民武装动员席、经济装备动员席、交通战备动员席、人民防空动员席、信息科技动员席，主要负责接收汇总国防动员需求，统计核查辖区动员潜力，拟制动员资源调配使用方案，组织实施本区域国防动员行动。

行动控制组。由省军区战备建设局牵头，公安、武警及党委维稳办、政府反恐办等相关部门参加。设置综合调控席、民兵力量指挥席、武警力量指挥席、公安力量指挥席、情报侦察席，主要负责组织民兵、公安、武警等力量遂行维护社会稳定、支援保障动员行动、侦察搜集情报信息以及指挥所警戒防卫等任务。

评估协调组。由省军区动员局牵头，战备建设局、保障局参加，根据需要吸纳任务部队相关职能部门人员，设置需求对接席和动员评估席，主要负责与任务部队建立沟通联络，掌握翔实动员需求和质量指标，制定评估方案计划，督导动员准备，跟踪掌握动员行动，评估动员实施效能，反馈动员情况等工作。

2.政治工作部门。由省委分管领导任主任，省军区副政委任副主任，设计划协调、舆论法理斗争、人力资源、纪检监察、国防教育组，分别由省委相关职能部门和省军区、武警总队政治工作部门组成，主要负责舆论法理斗争、组织建设、干部任免、纪律监察、宣传优抚和国防教育等工作。

3.综合保障部门。由省政府分管领导任主任，省军区办公室领导任副主任，设作战保障、后勤保障、综合保障组。分别由省政府相关职能部门、省军区办公室、战备建设局、保障局和武警总队相关部门组成，主要担负通信、机要、水文、气象、运输、油料、营房、卫勤、修械等保障工作的组织实施。

这样的指挥机关设置，主要基于以下3个方面考虑：一是动员组织力量更加集中。按照系统整合的思路，以省国动委综合办公室牵头，将各专业办公室进行集中编组，使各动员要素之间由各自为战变为统一聚合，有利于动员数据收集、动员行动统筹、动员组织实施。二是供需对接更加流畅精准。突出了指挥机关评估和供需协调职能，加强了与任务部队之间的沟通联络，并对动员指示的执行情况进行全程检查督导，能够更加快速精准掌握动员需求，客观评价动员效果，为及时调整动员计划提供可靠依据。三是指挥机关更加专业灵活。在常设编组的基础上，结合任务实际灵活设置其他要素，既从“联合”的角度出发满足了指挥要素的覆盖面，又从“精干”的角度出发控制了指挥机构规模。

（三）专项指挥机构

专项指挥机构，是为完成某一专项任务或实施辅助指挥而建立的指挥机构。在国防动员指挥活动中，可根据任务性质和动员规模，成立交通战备、人民防空、经济动员、信息动员等专项指挥机构，加强重点方向、主要领域的指挥力量，确保重点动员任务的完成。

省级国防动员专项指挥机构，可由分管的政府领导担任指挥员，由省军区分管领导和政府相关职能部门领导任副指挥员，根据情况将国动委专业办公室、行业系统领导和任务部队分管领导编入专项指挥机构，主要负责专项动员任务的具体组织指挥。必要时，由指挥员授权，直接指挥行业部门动员行动。这样设置，一方面，能够提升指挥精度，使指挥活动更加靠近动员一线，实施面对面、点对点的指挥控制，更加直接客观地掌控动员进度和动员质量，有利于判断情况、优化方案、调整计划。另一方面，能够提高指挥效率，在指挥员授权下，对具体行业部门实施直接指挥，现场处置临机情况，完成临时任务，压缩了指挥流程、缩短了指挥链路，提高了指挥效能。

以担负战时交通运输保障任务为例，可成立交通运输专项指挥机构，由省政府主管交通运输工作的领导任组长，由交通运输厅和省军区保障局领导任副组长，以交通战备办公室、公安厅、民航安全监督管理局、铁路军代处、高速公路管理局、省机场集团公司、铁路局领导及任务部队交通运输主管部门领导为成员，专项负责交通运输保障的组织指挥。1962年对印反击作战中，为加强军交运输保障，乌鲁木齐、西安、兰州专门成立了由主管运输的副局长、驻局军运处长、局运输处长、公安处长等领导参加的领导小组，全程负责组织指挥工作，确保了交通动员任务顺利实施。

市、县级国防动员指挥机构编成，根据动员工作实际需要，参照省级国防动员指挥机构设立。

三、省级国防动员指挥机构的指挥关系

省级国防动员指挥机构作为国防动员指挥链路的中坚环节，对上接受国家国动委和战区指挥领导，对下组织市、县和行业系统开展国防动员行动，横向联接任务部队和政府职能部门，在承上启下、左右衔接上起到关键作用，必须力求达到关系顺畅，协调一致，确保国防动员精准高效组织实施（见图2） 。

（一）与战区联合作战指挥机构的关系。接受战区联合作战指挥机构指挥，根据战区命令指示，接收动员需求，组织动员行动，反馈动员任务落实情况。

（二）与任务部队的关系。根据战区联合作战指挥机构的命令，与任务部队协调供需对接，组织行动协同。紧急情况下，可按照部队需求，直接对其实施动员保障，并及时向上级国防动员指挥机构报备。

（三）与下级国防动员指挥机构的关系。与市、县级国防动员指挥机构构成指挥控制关系。按地域、行业系统分解动员任务，下达动员指示，组织调控动员行动，检查落实情况，评估动员效能。

（四）与政府职能部门的关系。与国动委成员单位构成直接指挥关系，组织指挥相关部门开展国防动员工作。与政府其他职能部门和动员行业系统构成领导协调关系，提出动员需求，依据相关法规督导动员任务落实。

四、省级国防动员指挥机构的指挥流程

国防动员指挥机构作为动员指挥的主体，构成了国防动员的“小核心”，动员行业系统作为动员实施的实体，构成了国防动员的“大外围”。组织动员行动，就是以政府职能部门为纽带，在“小核心”统一指挥下，依托“大外围”有力支撑，落实动员需求的过程（见图3） 。

要处理好“小核心”与“大外围”的关系，必须解决好“指挥链”与“动员链”的关系，才能形成“闭合回路”，实现动员行动与联合作战需求无缝链接。

所谓“指挥链”，就是战区联合作战指挥机构—省级国防动员指挥机构—市、县级国防动员指挥机构。具体组织流程如下：①战区接收任务部队动员需求；②战区联合作战指挥机构向省级国防动员指挥机构下达动员任务；③省级国防动员指挥机构指挥员分析研判情况、定下动员决心；④省级国防动员指挥机关向市、县级国防动员指挥机构下达指示命令；⑤市、县级国防动员指挥机构根据指示命令，组织动员行动，并反馈落实情况。

所谓“动员链”，就是国防动员指挥机构—政府职能部门—动员行业系统。具体组织流程如下：①省级国防动员指挥机构向同级政府职能部门安排动员任务；②省级政府职能部门细化任务，向市、县级职能部门下达指示，组织同级行业系统开展动员行动；③省级行业系统细化任务，组织本级和市、县级行业系统落实动员任务；④市、县级国防动员指挥机构向同级政府职能部门安排动员任务；⑤市、县级政府职能部门组织同级行业系统开展动员行动；⑥省级国防动员指挥机构进行动员效能评估，督导落实动员计划；⑦向任务部队输送动员资源。