人民银行全过程预算绩效管理工作机制及路径研究

曾慧兮

摘要：近年来，在减少财政压力、提高政府效率和服务水平的背景下，预算绩效管理越来越多地进入公众视野。人民银行如何顺应这一趋势，积极稳妥地推进全过程预算绩效管理，本文结合人民银行预算绩效管理现状，提出对策建议。

关键词：人民银行；预算绩效管理；建议

一、全过程预算绩效管理

预算绩效管理突出责任和效率、关注产出和结果，是现代科学理论在政府管理上的具体运用。党的十九大对加快建立现代财政制度作出重要部署，明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。落实这一要求，必须紧紧围绕提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行、监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度，推动改进预算编制和政策制定。

二、人民银行预算绩效管理现状

近几年来，人民银行在预算绩效管理方面进行了积极探索，初步构建了覆盖所有项目支出的预算绩效管理体系基本框架，人总行制定了人民银行系统各类项目支出预算绩效评价指标体系，绩效管理体现在绩效目标申报、支出部门自评、绩效评价报告等过程中。尽管预算绩效管理工作取得了初步进展，但与全过程预算绩效管理要求相比，仍存在一些问题亟待解决。

（一）预算绩效管理尚未形成良好的横向协作环境

预算绩效管理组织机构不健全，各部门职能未充分发挥，在落实绩效管理各环节具体工作中，尚未形成领导机构统筹协调、会计财务部门监督指导、业务部门执行推进的工作合力。一方面，由于传统的预算管理观念重资金使用合规性，轻效益性。在对预算执行情况进行评价、对职能部门进行考核时，也往往关注取得的成绩、忽略付出的成本。另一方面，预算绩效管理观念尚未得到普遍关注与重视，预算绩效管理工作在较大范围内仍被认为仅是会计财务部门的事。

（二）预算绩效管理缺少制度保障

预算绩效管理制度不健全，尚未形成一套层次清晰、与人民银行履职相适应的预算绩效管理制度体系，用以明确绩效管理内容对象、实施主体、责任分工、流程方法等内容，细化绩效目标管理、绩效监控、绩效自评、绩效评价及结果应用环节的管理要求，指导和推动预算绩效管理工作全面开展。

（三）预算绩效评价结果实际应用不充分

预算绩效管理中的成绩、问题对各环节的责任人尚未形成直接激励和约束，评价结果也未能与预算管理其他环节密切衔接，直接影响预算分配与预算执行考核结果。预算绩效评价工作往往流于形式，既影响了预算绩效评价的权威性，也制约了预算绩效评价工作的深入开展。

（四）预算绩效管理缺乏信息支撑和人才保障

一是会计信息系统与业务系统尚未有机融合，会计人员不能及时地、直接地获取可靠的业务数据开展预算绩效评价工作，或是绩效评价完全依赖业务部门提供的信息，这在一定程度上影响了绩效评价的客观性、科学性。二是预算绩效管理往往跨部门、跨领域，会计人员往往要承担大量部门间沟通协调的事务性工作，加之信息收集整理工作量繁重，在现有岗位配备条件下，预算绩效管理高质量工作要求难以保证。另外，预算绩效管理對会计人员的信息整合能力也提出较高要求，目前岗位要求相适应的复合型岗位人才相对缺失，也制约了预算绩效管理作用的有效发挥。

三、关于推进人民银行全过程预算绩效管理工作机制及路径建议

全过程预算绩效管理是一项具有复杂性和挑战性的系统工程，必须结合人民银行垂直管理的体制特点，既要科学合理划分总行和分支机构、不同层级机构间的财权事权，又要发挥好会计财务工作条线的职能和引领作用，促进业务部门的专业规划与财务预算统筹协调，整合各方面优势，确保该项工作顺利推进。

（一）构建条块结合的预算管理组织体系，以此为依托，加强预算绩效管理

人民银行应尽快自上而下构建预算管理组织体系，为预算管理的业务规划、编制审批、执行监督和绩效评价提供“四位一体”的组织保障。一是建立各级预算管理领导机构——预算管理委员会，明确会计财务部门和预算责任中心（业务部门）的绩效管理责任，落实绩效管理各个环节的具体工作。预算管理委员会负责预算绩效管理决策，以及组织协调会计财务部门与预算责任中心之间的权责关系，监督、考核预算绩效管理责任的落实情况；会计财务部门负责预算责任中心及所辖各行年度预算绩效管理的日常工作，同时还要发挥引领促进作用，为预算责任中心提供支持和保障；预算责任中心，负责本部门预算绩效目标的规划、执行、评价等日常管理工作。二是加强预算管理组织的纵向一致和横向协同，确保组织体系内部成员间责任明确、相互配合相互制衡，使预算绩效管理的效果得以发挥。一方面，在纵向条线管理上，上级行要加强下级行对口部门的指导、管理和监督；另一方面，在横向线条管理上，各级预算管理委员会、会计财务部门、预算责任中心要各司其职，加强跨部门沟通、协调和配合，确保业务条线参与到预算管理工作中，强化业务部门的预算意识、成本意识，形成领导机构统筹协调、财务部门监督指导、业务部门执行推进的合力，为推进预算绩效管理创造良好的横向协作环境。

（二）构建全过程预算绩效管理制度体系

从人民银行自身特点和履职需求入手，抓紧研究制定预算绩效管理的指导性文件，细化工作要求和举措，出台《人民银行预算绩效管理办法》以及《人民银行预算绩效管理工作流程》，推动人民银行各级机构落实全过程预算绩效管理相关要求。适时出台规范第三方绩效评价办法，规范委托第三方机构参与预算绩效管理工作。

（三）加强绩效评价结果应用，建立绩效考核评价机制

规范绩效目标申报、审核程序和流程，逐步实现将通过绩效目标审核作为纳入项目库的前置条件，并开展以绩效监控、绩效自评和绩效评价为重点的全过程预算绩效管理，使支出的考核结果与工作业绩考核挂钩，进一步完善内部约束和激励机制。一是建立绩效评价结果与预算管理相结合机制，将绩效评价结果作为预算编制和预算分配的重要依据，并与预算定额标准体系建设相结合，合力提升预算管理精细化水平。二是建立绩效评价结果反馈机制，通过纳入年度考核、进行问责约谈等形式，利用绩效评价结果督促相关部门改进管理，提升效能。三是适时建立绩效评价结果公开机制，增强预算绩效管理透明度。

（四）加快预算绩效管理信息化建设和人才队伍建设

一是推进人民银行预算绩效管理信息化建设。适时搭建预算绩效管理数据平台，拓宽评价信息的收集范围和渠道，提升数据采集效率，增强统计分析的及时性、科学性。随着数据平台的推广应用，逐步附加其他功能，如适时披露项目开展、绩效评价等信息，接受公众监督，促使相关主体进一步改进管理。此外，相关主体也可以通过此平台填写调查问卷，参与预算绩效管理和决策。结合人民银行实际，可以在现有会计综合业务系统完成预算、财务、集中采购管理、固定资产管理、基建管理等业务模块全面上线后，做好系统升级和优化，推进会计信息系统与业务系统的有机融合，满足预算绩效管理的需要。二是强化预算绩效管理人才队伍建设。注重加强基层行的会计人才队伍建设，优化人员配置，满足岗位要求；提高业务培训的覆盖面和有效性，举办预算绩效管理专题培训，提升会计人员预算绩效管理业务水平，同时促进各级行、各部门达成预算绩效管理共识，积极推动工作开展；加强对会计财务人员的综合能力培养，不断适应会计财务工作转型需要，充分发挥会计财务人员在预算管理中的“带头雁”作用；积极引入第三方评价机构、逐步建立和完善人才库，为预算绩效管理提供人才保障。

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