新时代我国城镇职工基本养老保险问题研究

李明君

摘要：十九大召开后城镇职工基本养老保险继续成为社会各界关注的焦点，自从20世纪50年代城镇职工基本养老保险制度建立后至今取得了巨大的成就，但仍存在着养老保险基金统筹层次低、碎片化严重以及功能定位不合理等一系列的问题，新时代改革城镇职工基本养老保险中不平衡不充分的问题是社会保障发展的必然要求。应从提高城镇职工基本养老保险统筹层次、合理定位基本养老金功能、延长最低缴费标准等方面进一步完善该制度。

关键词：新时代；城镇职工；基本养老保险；问题；对策建议

伴随着十九大的召开，很多热议话题又浮出水面，社会保障必然是国家、政府以及民众关心的核心问题，养老保险作为社会保障的一个关键的分支也成为了社会各界学者们研究的对象。考虑到老龄化、长寿风险、劳动力市场的萎缩、养老保险基金收不抵支等现实的问题，改革我国养老保险制度刻不容缓。

然而，城镇职工基本养老保险改革是一个涉及面广、时间跨度强的系统工程，在我国老龄化的背景下要谨慎把握，建立符合社会要求的保基本、可持续、多层次的城镇职工基本养老保险制度（汪泓等，2006）。养老保险的碎片化也阻碍了我国产业结构的调整，扭曲了中央和地方的关系，实现养老保险全国统筹是进一步推进养老保险制度发展的要求（郑功成，2010）。我国城镇职工养老保险制度存在一个悖论一方面基金快速增长，另一方面过半数省份基金收不抵支（郑秉文，2012）。因此，我国建立城镇职工基本养老保险制度应该坚持制度优化目标兼顾现实的原则，促进整个养老保险制度体系更加公平和可持续发展。

一、我国城镇职工基本养老保险发展历程及现状

我国城镇职工基本养老保险是20世纪50年代初期建立的，1951年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，经过两次修订后新中国城镇职工养老保险制度初步建立。这一时期养老保险个人不缴纳任何费用，所有的费用由国家和企业负担。文革时期我国的养老保险制度受到了一定程度的影响，城镇职工基本养老保险不再有社会统筹互助共计的功能，企业独自承担职工的养老保险费。1986年开始对养老保险费三方共同负担进行试点，成为养老保险发展过程中的一个转折点。1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该规定改变了养老保险完全由国家、企业包下来的做法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出实行“统账结合”的基金来源模式，标志着我国养老保险制度从分散化走向统一化，是城镇职工基本养老保险历史上一次重大的突破。2005年到现在，伴随着制度覆盖范围的不断扩大，城镇职工基本养老保险进一步完善。

二、新时代我国城镇职工基本养老保险制度存在的问题

城镇职工基本养老保险制度的设计既体现了公平也体现了效率，社会统筹体现公平，个人账户体现效率，基金的积累制度有助于缓解国家压力，强化个人责任意识。但该制度在运行过程中很多矛盾和问题也浮现出来。

（一）基金收支不平衡，许多地区收不抵支

1997年中国开始实行统账结合的制度，随着经济的不断发展和养老保险覆盖面的不断扩大，养老保险的支付能力逐年提高，如表1所示：1997到2015年间，基金结余率最高于2002年达到52.55%，最低于1998年达到-13.91%，2002年的结余为1608亿元，后面就逐年都在递增。但从2016年12月出版的《中国养老金发展报告2016》可见，剔除财政补贴的因素，从表2可看出：全国有7个省份企业养老保险收不抵支，出现“负结余”的情况，缺口达到773亿元。这一现象也体现了习近平总书记在《十九大报告》中提到的我国当前的基本矛盾已经转化成人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

城镇职工基本养老保险作为养老保险的一个重要支柱，近年来发展迅速，在保障我国退休人口的基本生活方面发挥着重要的作用，但是在养老保险基金结余不断增长，而许多省份收不抵支的情况之间存在着严重的悖论。

（二）統筹层次低，碎片化严重

近年来养老保险的全国统筹被提及的越来越多，2017年10月18号习近平总书记在《十九大报告》中提出：“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”统筹层次低会诱发基金运营管理效率低下，基金贬值，人口跨地区流动受阻、参保率低等一系列的问题。新时代一个巨大的改变就是人们对于美好生活的内涵的理解发生了改变，统筹层次过低会阻碍基金的保值增值，从而更难实现人们对于美好生活的向往。统筹层次低也是养老保险碎片化的一个原因，碎片化导致了养老保险待遇不公平，不同地区之间的保险费率水平差异大，有些基金结余较多的地区不断下调缴费率，有些基金收不抵支的地区缴费率却居高不下，这就造成了养老保险费两极分化严重，容易引起道德风险，最终不利于养老保险制度的可持续发展。

（三）过度依赖基本养老金，高估了基本养老金的功能

基本养老金最终目标是保障参保人员退休后的基本生活，即满足其基本养老的需求，而不是“老有所养”的需求。从《中国养老金发展报告2016》中显示，2015年基本养老保险收入32202.19亿元，占全国各类养老金总额的82.67%，而企业年金缴费金额为1343.17亿元，占全国各类养老金总额的3.45%。在不考虑商业保险和储蓄的情况下城镇退休人员过度依赖基本养老金，因此许多人对于基本养老金的期望过高，而基本养老金并不能满足老人过上想要的生活。习近平总书记将我们现在所处的时代定义为新时代，新时代的主要矛盾是人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分之间的发展之间的矛盾，人们对于美好生活内涵的界定一定程度上也解释了人们对基本养老保险期待过高的情况。

（四）人口老龄化的背景下，最低缴费年限不能维持基本养老金的可持续发展

目前我国职工基本养老保险的最低缴费年限为15年，该标准于1997年开始实行，已经维持了20个年头，而现如今老龄化问题和长寿风险突出，15年的最低缴费年限已经不能适应现如今的社会发展的需要了，在这其中不乏许多只追求最低参保年限的人，缴满15年就等着拿退休金，导致现存的养老基金难以满足所有参保人员的需要，因此养老金的可持续发展受到严重的威胁。新时代背景下，为了满足人们对于美好生活的需要适当的提高基本养老保险最低缴费年限是当务之急。

三、完善我国城镇职工基本养老保险制度的对策建议

长久以来我国城镇职工基本养老保险就存在着许多问题，在现如今新时代的背景下问题就更为复杂，如何解决一系列复杂的问题需要协调各方利益，要坚持平稳过渡的原则，要处理好效率和公平之间的关系，让城镇职工基本养老保险为人们所渴望的美好生活作出贡献，本文提出了以下几点建议。

（一）提高城镇职工基本养老保险的统筹层次

养老金收不抵支的问题主要和各地区的制度赡养比率、人口年龄结构、经济发展水平、以及劳动力的流动情况有着密切的关系。经观察发现，养老金收不抵支的地区大多是制度赡养比率较高的省份。一方面，改革开放后经济发展比较快的地区人民工资都普遍高于经济发展落后地区，那么以工资为基数的基本养老金的上缴能力也相对较高，另一方面，经济发展快的地区的地方政府的财力大多较为雄厚，企业的经营环境也相对较好，由此形成了城镇职工基本养老保险良性运转的一个局面。解决养老金收不抵支的能力一方面是通过增强其财务支付能力主要方法有：加大基本养老保险的征缴力度、扩大实际覆盖面、延迟退休等，但这些措施并不能从根本上解决一些地区养老保险收不抵支的问题，根本的解决措施还是尽快实现养老保险的全国统筹，统筹层次的提高有助于养老保险基金的保值增值，发挥规模效应的作用，真正的为养老保险基金实现“开源”，促进劳动力的跨地区流动。

（二）合理定位基本养老金的功能，鼓励其进行多元化的投保

基金养老金的最终目标是满足退休人员的基本生活需要，并不是实现其老有所养的手段，如果想在退休后实现其老有所养的目标，那么一方面参保人应该在达到最低缴费年限的基础上继续缴费，另一方面，除了参加基本养老保险，还需要参加企业年金、其他的商业保险以及储蓄来达到其所需要的美好生活的愿望。

（三）延长最低缴费标准，完善城镇职工基本养老保险制度

在人口老龄化严峻的今天，15年的最低缴费年限已经远远不能满足养老保险基金支付的需要了，继续这个标准会加重国家财政负担，降低基本养老保险的保障水平，影响制度的良性发展。因此，必须在考慮当前老龄化、长寿风险、受教育年限的延长、参保心理等一系列的社会问题之后重新规定最低缴费标准，使得城镇职工基本养老保险发挥其资源配置的重要作用。

参考文献：

[1]汪泓，吴忠，陈心德.完善我国城镇职工基本养老保险制度研究[J].商业研究，2006（23）.

[2]郑功成.尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹[J].经济纵横，2010（09）.

[3]郑秉文.对城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策[J].上海大学学报，2012（03）.

[4]郑振儒.我国城镇养老保险制度的反思与改革[J].江西财经大学学报，2007（03）.

[5]郑秉文，孙永勇.对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策[J].上海大学学报，2012（03）.

[6]郑功成.从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路[J].中国人民大学学报，2015（03）.

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）