中国农村行政改革对农村合作社发展的影响探讨

沈小舟

摘要：中国是一个农业大国，能否解决好农村问题将极大的影响中国。其中，政府的行政架构对农村的有效运转和政府的功能实现起着举足轻重的作用。政府体系的结构包括纵向的层级结构和横向的功能结构。研究政府行政体系的结构问题，对于合理安排地方政府体系，提高各级政府的效率，尤其是对于农村的影响具有十分重要的意义。

关键词：农村；合作社；行政改革

一、中国农村行政架构的现状

在中国2000多年的封建社会中，政府的层级架构一直处于相对稳定的三级制或四级制的状态。地方政府往往以县为基础，直接管理农村的日常事务。而在新中国成立以后，乡作为最基层的一级政府，使得行政层级纵向拉伸，从而达到了五级架构，即中央—省—市—县（区）—乡（镇）的格局。但在现实生活中，大部分地区实行的行政层级实际上是六级，即多了一层村（居委会），尽管村级政府不是宪法规定的一级政府，但在具体的行政事务中，仍然担负着一级地方政府的职责。

二、行政架构过多对农村合作社发展的影响

在当代中国，这种金字塔式的五级行政架构存在着许多问题，其中对农村经济的影响主要表现在以下几个方面。

1. 行政机构规模庞大，行政成本过高，尤其是乡、村两级政府，直接增加了农民的负担。由于机构设置要求上下对口，因此，中央有多少机构，以下各级政府就要有多少机构。此外，许多地方政府还自设部门，多养了许多吃皇粮的人。现在，中国的乡镇农民每人需要负担的党务、人大、行政等干部，加上七站八所，平均约为一百人，四万个乡镇，农民需要负担的乡镇各类干部约为四百万人。对于乡镇一级的这些人员，国家财政负担不到5%，其余约95%的费用，都是通过向农民收取各类费项、各类罚款、各类摊派等手段筹集，极大地增加了农民的负担。

2. 行政响应性偏低，不利于上级政府与农民间的信息传递。在当前行政架构下，各种自上而下的信息很容易被一级级地缩小或篡改，同时，如一项中央的法规需要下达，须在五级政权体制下按照规则和政权运转体制，由中央逐层传达给乡镇，再由乡镇，甚至是村一级去贯彻落实。反之，各种自下而上的信息，也容易被扭曲，导致一些真相被掩盖或加工等情况的发生。同时，审批、许可等公务履行层次增多，由于每一个层次中有若干个周转环节，周转时间也更长。

3. 政企不分，政府对经济直接干预过多，但对农民的扶持相对较少。以前的计划经济，政府就是企业的主人，农村企业的大小事务，地方政府都要予以干预，这就不可避免地产生效率低下，无论是人力还是物力，都造成许多不必要的浪费。同时，一些乡镇领导或村干部同时在农村企业里任职也时有发生，导致对于企业的干预过多等不利于企业在市场机制下自由发展等弊端。此外，我国政府历来对农业的扶持力度相比其他产业有一定的差距，在农民专业合作社建立之初，地方政府不管在政策还是资金方面对农民专业合作社的重视程度都不够，这就导致一些地方有条件发展合作社，却因资金缺乏或者政府政策不支持而滞后。

三、农村行政组织改革与农村合作社间的互相作用机制

（一）建立村两委乡村治理领导核心

村两委指的是农村行政组织各项政策的执行和贯彻者，同时也是社会主义新农村的建设和组织者。因此在农村行政组织改革的过程中还需要实行民主管理制度。农村民主政治管理的水平直接影响着新农村的建设进程，干群关系以及社会的稳定性等。同时还需要注重对村民代表意识制度、村务征求意见制度以及民主决策制度等相关机制的建设和完善，保证农民对农村政治管理的参与，保障农民的参与权、知情权和监督权，提升农民自主当家的意识以及新农村建设的积极性。

（二）以乡镇政府为乡村治理的引导者

农村的治理不是简单的对各个村庄的建设，而是从体制和治理上的变革，是政府通过对农村治理思想和方式的创新，加强对农村建设，引领农村政治体制改革的过程。在多中心理论中，不提倡政府单中心论，而是主张政府参与但是却不具备最高的绝对权威，主要负责对共同准则以及行动的指导。进而使农村的行政组织间相互联系、制约同时也互相独立，进而体现当前农村政治体制的民主性。

（三）以农村合作社为农村治理的主体

农村合作社在运行的过程中遵循民办、民管、民受益原则，在农民之间以及农民与政府之间具有一定的优势作用。通过农村合作社的建立有利于强化社会的纽带，提升农村社会的凝聚力。农村合作社的成员来自于农民群众，同时为农民群众服务，所以更容易得到农民的认同。同时农村合作社组织还能够促进农村间的互助合作，通过这种民间组织的形式使具有相同意愿和兴趣的农民能够聚集在一起发挥团体力量，促进农村发展。此外农村合作社还能够满足农村的差异化服务需求。农村合作社作为一种特殊的农民组织，能够对政府无法触及的地方给予补充，进而实现对弱势群体的帮助。

四、改革建议

当一个政府的管理成本高，效率低，并且不能更好地提供公共服务，甚至损害公民的利益时，这样的政府有违它存在的经济学和社会学准则，就需要改革。

1. 精简机构，规范基层政府体制。基层政府应该按照“小政府，大社会”，“小机构，大服务”的思路，在不突破国家规定的机构编制限额内合理设置。不要求每个机构都与上面的机构对口，或者左右看起，一些机构能合并的就不分设。基层政府的智慧明确了，不该管的事坚决不再干涉，工作效率就能提高，机构与人员就能实现精简、精干。对农民的经济负担也可以大大减轻。尤其是乡镇一级政府不仅消耗大量的财力、人力，却不能起到行政管理中的实际作用，不仅使得基层政府层级过于庞大，也导致农民的经济负担严重增加。而新型农村合作社是农民自发组织起来的，在它的发展过程中，不应有来自政府的行政干预。故此，笔者建议在建立农村合作社的地方，取消乡镇一级政府的管理，直接由农民自我管理。

2. 明确职责，实现政企分开，建立农民专业合作社的有关服务体系。基层政府要明确自己的事权范围，划清基层政府与合作社的不同职能，该是合作社的事情不干预，不插手。在市场经济体制下，政府应着重在城镇与规划管理上下功夫，如应抓好环境污染的治理、供水、供电、道路、邮电、通讯等；应着重解决能源利用效率低的问题；应在科技、文化、教育、卫生、社会福利、社会治安方面给予更大的投入。基层政府领导绝不能再兼任合作社社长、经理等职，从而保证经济实体的自由、平等地竞争，也保障合作社健康地发展，确保为农民专业合作社准确及时的提供政策指导和咨询、农产品的价格信息和市场供求信息等；积极举办和参与农产品展销会、发布会等活动，特别是参加农博会，为农民专业合作社的发展创造更好的条件。

五、结论

中国自古就是一个农业大国，不能解决好农业问题，就不能真正地治理好中国。而新型农村合作社是适应市场经济的需要而产生的，是当下能够让农民富裕的一条比较切实可行的道路。在它的发展过程中，如何使得没有来自政府的行政干预是一个非常重要的话题。

当前我国进入新形势下的新时期，许多国家也正积极进行着被称为“政府再造运动”的行政改革。目前我国行政机构过于膨胀已是一个不争的事实，这也导致了行政成本过高，农民经济负担过重等一系列的问题。因此，简化行政层级、提升行政效率已是大势所趋。尤其是对于乡镇一级政府的改革，對于广大农民的减轻负担，也许能够起到较为显著的作用。相信，如果从精简机构，规范基层政府体制；明确职责，实现政企分开等不同角度入手，必定能够提供新型农村合作社一个良性成长的环境。

不过任何一种方法都非尽善尽美的，行政体制的改革也还需要任重道远。渐进式的、结合实际的改革也许才是最好的选择。

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（作者单位：上海财经大学）