公众参与在土地利用总体规划中的应用及相关建议

阳福英 罗伟玲

摘要：“开门编规划”理念的提出，规划编制过程将成为听取民意、集中民智的过程，规划将更加注重体现群众意愿、解决群众需求，公众参与必将作为重要程序纳入土地利用总体规划编制中。文章对当前公众参与土地利用总体规划的应用进行梳理和总结的基础上，分析其存在的问题并提出相关建议，以期对村土地利用规划及新一轮土地利用总体规划编制提供一定的借鉴意义。

关键词：土地利用总体规划；公众参与；建议

土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。其作为一项公共政策，关系着区域城乡建设和发展，也和每个人的利益相关。为了提高规划的科学性和可操作性，保障公众的权益，让公众参与到土地利用总体规划中来十分必要。自1986年《土地管理法》颁布实施以来，我国已组织开展了三轮土地利用规划编制工作，公众参与已经逐步纳入土地利用总体规划的编制、实施和管理当中，但在本轮土地利用总体规划（规划至2020年）中仍存在划定的永久基本农田中含建设用地，基础设施用地未落实城乡规模等问题，这与规划编制过程中未充分征求公众及相关部门意见有着重要关系。

2017年2月，《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）提出：鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，并明确规划成果需经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》（国土资厅函〔2018〕37号）提出：拟在部分省（自治区、直辖市）部署开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作，并明确试点工作倡导公众积极参与，为规划编制及管理献言献策。新形势新背景下，随着“开门编规划”等理念的提出，规划编制过程将成为听取民意、集中民智的过程，规划将更加注重体现群众意愿、解决群众需求，公众参与必将作为重要程序纳入土地利用总体规划中，因此有必要对当前公众参与在土地利用总体规划的应用进行梳理和总结，分析存在的问题并提出相关建议。

一、公众参与土地利用总体规划的内涵

公众参与是一个过程，在实际活动中，指普通民众为主体参与，推动社会决策和活动实施等。公众参与理念于20世纪中叶在欧美发达国家兴起，至今已形成比较完善的公众参与理论和实践体系。我国自20世纪80年代末期将公众参与理念引入规划界，最初是应用于城市总体规划和环境规划的研究中，而在土地利用总体规划中的应用比较少。随着“以人为本”、“共同参与”等现代化规划理念逐步融入我国规划体系，公众参与理念在土地利用总体规划编制、实施及管理中逐步被政府及公众认可，并成为土地利用总体规划编制的一项必备程序。

国内学者对公众参与土地利用总体规划的内涵进行了探索，程琴等认为其实质是公众参与土地利用总体规划的制定、实施和监督，体现了政府、规划师和公众之间的良好合作关系。李莎认为其是指受土地总体规划影响的个人或团体、组织代表，在可行性与效率优先的原则下，在其享有的参与权利范围内，有区别分步骤的参与土地利用总体规划编制、审批和实施的活动。周怀梅认为其是在土地利用规划的形成和执行过程中，通过政府部门、专家和利益相关群体的民主协商，通过建立合理有效的参与机制，实现公平、合理的资源配置和有效的管理，达到利益共享，最终实现社会的和谐有序发展。可见，公众参与土地利用总体规划指公众参与到规划的編制、实施及管理整个过程。

二、公众参与在土地利用总体规划中的应用现状及问题

（一）公众参与在土地利用总体规划的应用现状

1. 立法现状

土地管理相关法律法规及政策文件对公众参与进行了明确，如《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中明确：乡（镇）土地利用总体规划经批准后应予以公告。《土地利用总体规划编制审查办法》中明确：土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当组织专家进行专题研究和论证；征求各有关部门意见；对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案；对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。《国土资源听证规定》对听证人员、听证的范围和程序等事项进行明确，其中明确编制或者修改土地利用总体规划，主管部门应当组织听证。

2. 实践现状

自本轮土地利用总体规划（规划至2020年）明确需建立健全规划编制的公众参与制度，各地积极探索公众参与的方式。以广东省开展的县级土地利用总体规划编制为例，公众参与主要体现在规划编制阶段的前期调研、方案公示、听证、征求部门意见、专家论证、成果批后公告，规划实施阶段的规划修改等。

（1）召开座谈会了解需求

在规划编制的前期阶段，召集当地政府及各相关部门代表召开座谈会了解当地发展需求，及对规划的初步想法。此种形式侧重于对区域发展需求的调研及摸底，主要面向当地政府部门相关人员。

（2）方案公示、听证及征求部门意见

规划形成初步成果后，将初步成果进行公示、听证及征求部门意见。将初步方案成果在当地门户网站进行网上公示或镇村公示栏进行张贴公示，公示期为期一个月。组织镇村、部门等代表召开方案听证会，并形成听证意见。将成果征求发改、规划、住建、环保、农业、林业等部门意见。此种形式侧重对重点建设项目及规划布局的意见征求，主要面向公众。

（3）成果专家论证

规划形成较正式成果后，组织行业内相关专家召开成果专家论证会，对成果涉及的重大问题进行质询和讨论，如区域和城乡协调、耕地和基本农田保护、土地节约集约利用、土地综合整治等重大问题，并形成专家意见。此种形式侧重规划涉及的重大问题的研讨，主要面向行业内专家人员等。

（4）成果公告

规划正式成果得到批复后，在当地门户网站进行网上公告或镇村公示栏进行公告。此种形式侧重对正式规划成果的公开，主要面向公众。

（5）规划修改征求利益相关者意见

规划实施过程中，针对重大项目涉及规划修改，规划修改方案批准前，将执行听证、公示、专家论证等程序，并征求利益相关者的意见。此种形式侧重对利益相关者意见的征求。

（二）公众参与在土地利用总体规划应用中存在的问题

1. 公众参与的方式与途径不明确

目前我国的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》仅明确乡（镇）土地利用总体规划经批准后应予以公告，相关政策文件也仅规定了公众参与规划编制各项程序，并未非常明确的规定公众参与的内容、方式与途径，如公众参与的内容及界限，公众向谁反馈意见，以什么样的方式反馈意见，不同的意见由谁决定取舍等。总体上看，目前土地利用总体规划基本上是一种政府决策，公众参与还处于“象征性参与”阶段，公众基本上是事后参与，被动地听听、看看，然后接受，公众参與普遍都流于形式。

2. 公众缺乏专业知识

作为技术性较强的行业，公众参与土地利用总体规划需要切实领会规划意图，需要具备一定的规划基本知识。目前我国公众普遍缺乏土地利用总体规划的基本知识，妨碍了公众参与土地利用总体规划的广度与深度。如在召开听证会、方案公示时，公众往往对编制的方案及公布的规划信息不了解，从而造成在履行程序时同意方案，但后期核查才发现问题，如划定的基本农田范围内含建设用地，村内的部分住宅用地未落实规模等问题。

3. 公众参与的组织机制缺乏

公众参与要求达到决策阶段并保证其行为正常开展，就要求有一个稳定干练有效的组织机构，来全过程地负责整个规划过程的公众参与。而现状中的公众参与土地利用总体规划行为通常是以一种零散、不统一的方式进行，如在方案公示、听证过程中，征求公众意见时，针对公众提出的意见，设有专门的机构来全程跟踪意见是否采纳，以及未采纳及原因等。公众参与的组织机制的缺乏，造成公众参与低效。

三、相关建议

（一）探索制定公众参与实施细则

随着“开门编规划”等理念的提出，土地利用总体规划编制将会进一步重视公众参与程度，因此建议土地相关法律法规进一步明确公众参与相关内容，以法律的方式明确规定公众参与土地利用总体规划的地位、渠道、方式、方法等。并制定公众参与实施细则，对公众参与的程序、方式、方法等进行进一步明确，如公众参与的人数比例情况，公众参与的形式，公众意见反馈的方式，公众意见反馈的采纳情况等，将公众参与土地利用总体规划提升到实质性的阶段。

（二）加强规划知识宣传教育

针对公众普遍缺乏土地规划基本知识的情况，建议通过多层次、多形式宣传普及规划知识。如国土部门除政务网站外，可探索建立官方微信、微博平台，对规划信息公开并更新的同时，还可增加各类基础的规划知识，以让民众及时了解规划相关信息。举办土地规划知识宣传咨询活动，如在全国土地日开展土地规划相关问题现场咨询活动，向广大市民宣传土地规划相关知识。目前部分地区已经建立规划展览馆，可适时举办规划成果展示会，通过展板、讲座等形式对己编制完成的规划进行展示宣传。通过各种形式，普及土地规划相关知识，促进公众对规划知识及信息的了解。

（三）探索建立社区规划公众参与组织机构

针对村土地利用规划这种详细型和实施型规划，规划编制各环节要保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，需充分尊重农民意愿，可探索建立社区规划公众参与组织机构，以促成公众更好的参与到规划全过程。社区规划公众参与组织机构主要起到公众参与到村土地利用规划编制中的组织和协调作用，将公众的诉求与意见先进行整合协调，形成社区内统一的意见提交至规划师或者政府，同时与规划师、政府等部门进行沟通协调，对意见是否采纳等情况进行跟踪，促成公众诉求体现在规划中，从而实现规划体现民意的目标。

参考文献：

[1]程琴，郝晋珉，张富刚，杨君.土地利用总体规划的公众参与研究[J].农村经济，2005（07）.

[2]李莎.土地利用总体规划公众参与机制研究[D].西北农林科技大学，2008.

[3]周怀梅.土地利用总体规划中公众参与研究[D].郑州大学，2011.

（作者单位：广东国地规划科技股份有限公司）