政府投资项目概预算管理存在的问题及对策研究——以代建制为例

文/肖亮 湖南省轻工纺织设计院 湖南长沙 410000

政府投资项目“三超”即概算超估算、预算超概算、决算超预算问题是长期以来形成的一种痼疾，过去各级政府主管部门尽管采取了相应的治理措施，但最终绩效欠佳，仍是困扰政府投资部门在管理过程中的突出矛盾。

1、政府投资项目概预算管理过程中存在的问题

1.1 政府投资项目界定不够清晰

政府所出台的与之相关规定中，并没有对投资项目及各类补贴财政项目做出细致划分[1]。特别是针对于当前财政部门便明确提出的项目内容中，很多项目支出需由政府予以引导，且政府实施资金的宏观调控。

比如物流企业中所设置的仓储设施项目建设期间，多在明确总项目建设资金额度基础上进行宏观管理。但是因为政府投资项目与财政补贴项目存在界定不够清晰的问题，故而项目建设期间财政投入的资金数额难以得到保证，在一定程度上会影响政府管理的效果，不利于良好市场发展环境的构建。

1.2 项目概预算管理重视不足

政府投资项目概预算管理期间，相关部门更加重视施工安全管理以及施工进度管理[2]。但是对投资项目预算管理全过程的重视程度则相对不足，基于其实际管理情况，其问题突出表现在以下几个方面。

1.2.1 项目概预算设计阶段重视程度不足

项目概预算管理期间设计阶段中，政府多比较重视技术应用、整体规划等，“先建设后算账”的问题普遍存在[3]。这种问题影响下，则会造成项目建设期间资源浪费问题的频繁发生。

1.2.2 项目概预算招投标阶段重视程度不足

很多项目建设单位在实际的管理期间，没有基于设计单位所给予的招投标建设开展工作，未能够结合自身实际情况进行资金合理应用，故而大量低价中标、无原因更变合同等问题时有发生。

1.2.3 项目概预算施工阶段重视程度不足

项目施工阶段中会因为受到新技术、新材料的影响，市场变化因素的影响等等，造成施工阶段概预算与初期设计存在差异等问题[4]。一些项目建设单位为了自身利益而不规范操作等问题影响下，则会造成概预算显著超标的问题，严重影响财政资金的投入与控制效果。

1.3 合同管理与控制效果不佳

政府所参与到投资项目多为大型项目，签订合同数量较多，但是基于当前合同管理的实际情况来看，却普遍存在着重复签订合同、合同计算不准确等等问题，致使成大量的投资失控、预算管理失效问题发生。

2、政府投资建设项目“三超”的原因分析

通过对政府投资建设项目各个管理及施工环节运行情况进行解剖和分析，认为政府投资建设项目产生“三超”的原因主要有以下方面

2.1 项目前期准备工作不到位

1)项目可行性研究、初步设计及概算编制工作具有粗放性特点，致使其项目控制的效果“大打折扣”。比如某项目建设期间立项申报完成后，为了追赶进度而对项目地质未能进行全面勘察，便委托设计部门进行施工图设计，设计单位根据提供的勘察资料，进行了主体工程设计。但项目在施工过程中，发现地下部分出现淤泥层等不良地质情况，原设计基础形式已不能满足结构安全要求，只好作基础变更，将由独立基础改为人工挖孔桩。因此，造成基础变更工程数量变化大，相应配套的防护工程等也随之发生变化等。项目申报概算时按原设计计算费用，基础工程大约为166万元。项目审批完成后，因为项目实施期间基础量发生变化，防护工程相关设施、费用等也有所变化，故而项目完成后，结算基础工程投资总额为348万元，高于原概算投资比例达109%。

2)施工设计不到位，成本控制意识不足，致使项目投资概算失去控制。基于当前建设项目施工的现状来看，很多设计单位没有坚持“限额设计”的原则，仅仅较为重视设计，但是对投资的投资控制、环节设计等重视程度却相对不足。比如项目办公楼，招标前各个设计专业已按实际需要完成了初步设计，拟定好了概算造价，其中弱电工程按150万元考虑。在施工图设计时，又根据项目情况调整增加了部分使用功能，同时又提高了设计标准，使项目限额设计失去准则，增加投资约100万元。

3)工程量清单编制、工程招标及合同控管不力导致的投资控制潜在风险

因为很多建筑的业主对工程管理专业知识掌握程度不足，相关专业工作经验匮乏，故而在实际的合同签订期间，可能会出现漏洞百出的问题，对现代项目工程管理活动会带来诸多不良影响。施工企业需要在明确各类常见问题基础上予以整改，规避各类不良问题的发生。例如某市改扩建项目期间，针对于土石方工程招标活动，工程量清单编制采用的是挖掘机挖土自卸汽车运土定额。为了进一步加强渣土砂石运输管理，切实减少扬尘污染，该市规定在所在区域内必需要使用新型智能环保渣土专用运输车辆运输渣土、砂石。而实际施工采用的是挖掘机挖土智能渣土车运土定额。按相同时期价格计算，挖掘机挖土智能渣土车运土综合单价20.39元/m3，挖掘机挖土自卸汽车运土综合单价,11.09元/m3，两者相差9.30元/m3。由于工程量清单编制失误，使实际投资变化较大，造成投资控制存在潜在的风险也大。还有的项目是工程招标及合同控管不力，为了节约时间，减少招投标费用，一些改扩建工程需通过招投标的，没有进行公开招投标，直接交由施工队伍施工，导致工程招标及合同控管不力，也使投资失去有效的控制力度。

2.2 项目业主流程管理不规范

1）施工过程中随意变更设计，扩大投资规模或标准

一些项目实践操作期间，业主单位可能会基于自身的需求或者是现场发展情况，直接做出各类审查、设计的决定等。在实际的施工开展期间，需要相关单位予以核对，且进行签字处理，降低各类不良问题发生率。

比如某学生公寓项目建设期间，针对于其地面工程项目，施工图设计为300×300的普通防滑地面砖，施工单位投标综合单价为68元/m2，然而在实际的施工现场开展期间，施工单位提出这种地面砖防滑功能不足，且美观度较差，可以转变为应用600×600防滑地面砖，建设业主通过现场办公同意了这种建议。施工结束后，最后该项目结算综合单价达到120元/ m2。防滑地面砖面积2000平方，仅此一项增加投资约10万多元。使投资控制管理既不规范，也不严谨。

2）工程现场计量和计价不遵守合同约定

工程计量和计价现场签证如果不严格依照施工合同的计量和计价约定，以及国家规定的计量或计价规范办理签证，必然会带来结算标准不清、数量不实等问题，有的甚至造成违规操作，违反工程量计算规则或清单计价原则进行签证，导致结算价款虚高。例如：某项目室外管道工程，按清单计价规范要求，管道及构筑物土石方开挖工程量，管道沟槽及构筑物土方开挖工程量，应按设计断面尺寸进行计量，如需要放坡时，在交接处的重复工程量不予扣除，如挖沟槽需支挡土板时，如支挡土板后，就不再计算放坡系数。而在实际签证过程中，对工程量的计量，既计算了放坡系数，又计算了支挡土板的量，现场计量的工程量被放大不少，同时也造成重复计价及多次计价等现象，使原有的综合单价内涵失去意义，也没有遵守合同约定。

3、完善政府投资建设项目概预算管理的对策建议

从上述分析结果可以看出，政府投资建设项目“三超”问题涉及到与项目建设相关的各个部门和各个管理环节，要解决政府投资建设项目“三超”问题，必须坚持系统论的观点，多管齐下，实行综合治理。结合工程实践，主要管理途径可根据不同复杂程度的项目内在特征组合优化选择。

3.1 设置规范的界定标准，提升资金利用率

政府投资建设项目期间，需要基于《政府采购法》中的相关规定进行管理，基于我国实际国情与项目建设的需求实施综合性分析，设置严谨的界定标准，将政府投资规划项目与财政补贴项目等融入到界定标准范围当中。

政府投资建设期间需要制定“权责分明”的管理制度，政府投资项目主管部门需要负责立项审批及具体投资计划的设计，从项目建设前期、设计采购阶段，到施工阶段、竣工阶段，实施全面的概预算管理，基于项目建设的要求与详细内容进行分析，发挥政府概预算全面管理的价值（详见图1）。

图1 政府概预算管理的流程

3.2 实施限额设计的原则，保证造价有效性

政府项目概预算管理期间可以采用限额设计的原则，对所投资的工程项目采用纵向与横向双重管理的模式，以保证技术投资与总体管理的价值，保证工程概预算管理的作用能够得到凸显。

在全面收集项目信息的基础上，需要对各类影响因素进行综合性分析，严格把握施工阶段工程变更与签证审核工作，且按照分级控制、限额签证的规定开展各项工作。

3.3 明确合同管理的意义，保证内容精细化

建立科学的接通管理规范是提升项目概预算管理效果的重要途径，故而需要制定切实可行的合同管理、审核标准，对各个结算环节、支付环节等进行严格审核。

完善招投标管理的程序，严格按照概预算编码体系签订合同，且通过合同信息管理系统，实现合同精细化的管理。

3.4 政府投资建设项目建议推行代建制

国务院在发布完成投资体制制度之后，全国各个范围中均开展了大量的投资建设改革与试点工作，其工作效果比较理想。投资体制改善是一项需要长时间发展、变革的工作内容。

政府投资建设项目管理期间，需要予以不断研究，基于建设制度进行深入改革，切实发挥其实践应用价值，在投资、管理及控制方面发挥更好的作用价值，提升其影响效果。

总结：

政府投资项目概预算管理对现代政府执行能力的提升能够产生重要影响，也是城市构建与城市发展的基础。在全面认识政府投资项目概预算管理价值基础上，需要不断通过加强合同管理，设置规范的界定标准等方式，为城市的持续发展奠定良好基础。