政府购买公共服务之成效评估研究

张妍妍，余 波，郭 蕾，温亮明

（1．中国空气动力研究与发展中心图书馆；2．西南科技大学经济管理学院；3．中国科学院计算机网络信息中心 ；4．中国科学院大学）

图书馆成效评估是以用户为中心来衡量图书馆某一项目或服务工作的方法，用以解决特定用户需求并达到服务用户的目的。［1］通过评估，图书馆更容易发现自身在执行中存在的问题，便于改善服务、提升能力。［2］本文所指的成效评估与以往的绩效评估所不同的是：成效评估的服务效果反馈在“物有所值”、“基于第三方的KPI评估”以及“用户满意度”的评估模型构建上，并对政府购买公共服务研究进行深入的思考。

1 政府购买公共服务的基础

1.1 研究基础

（1）国外政府购买公共服务的评估体系发展相对完善。Doloi H认为公共部门与社会资本合作能够相互监督、协同行动、合作共赢，政府部门提供策略指导和相应的保障机制，私人参与方能够获得多方位资助，合作降低了运行全过程的公共产品和服务的价格。［3］Hamasu等讨论了将评估和评价整合到图书馆业务操作中的重要性，并认为图书馆和图书馆员需要表现他们的相关性和重要性，鼓励将评估和评价纳入图书馆工作人员的日常工作考核中。［4］Susan认为评估关注的是测量工作、产品和技术，同时能够反馈优势和不足，应由评价转向评估以提高图书馆服务质量，最后为提升图书馆生产绩效提出了新的改进方向。［5］以上国外研究表明：建立一套完备的评估体系，不仅需要公共图书馆各部门间的通力合作，还需要用户和第三方的参与，应多视角看待政府购买公共服务中的具体问题。

（2）国内政府购买公共服务的研究进展。张红霞就绩效评估与成效评估两大体系的形成与发展分别从国际、国内视角进行了对比研究，并认为当前图书馆评估已由绩效评估逐步转为成效评估、多元互补的评估体系。［6］齐向华对图书馆评价的目的、主体和客体等要素进行分析，认为不同类型的图书馆评价其组成要素的具体内容也不同。［7］黄钰新认为图书馆的社会公益性决定了其评估工作必须要有社会力量参与，因此应扩大评估主体范围、鼓励社会公众参与图书馆评估工作，以便快速反映用户需求，最后为图书馆改进服务质量提供了有益建议。［8］王培培等认为，目前我国已具备了良好的多方环境，肯定了政府购买公共服务体系建设的可行性和必要性。［9］杨丰全探讨了政府购买存在购买主体和承接主体不清、文化主管部门或图书馆干预过多、忽略公众的参与性、服务网点无统一管理制度等问题。［10］肖希明等分析了公共文化服务合作协调机制、激励机制、资金投入机制、标准规范机制等内涵，并从建立多渠道的资金投入机制、利益平衡机制和激励机制及科学有效的绩效评估机制等方面展开了系统论述。［11］以上研究对社会力量参与公共图书馆服务给予了充分肯定，为政府购买公共服务的深入研究提供了借鉴思路。

1.2 政策指导

近年来，国家大力推行政府购买公共服务，颁布了一系列政策指导文件。笔者对国务院网站的相关政策进行了梳理（见表1）。

表1 政府购买公共服务的政策文件

当前，我国正在探索通过政府与民间资本合作，建设基础设施、购买公共服务。已颁布的文件均从不同角度提到了政府购买公共服务。其中，2010年，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）［12］扩大了民间资本投资范围，引导民间投资进入更多公共服务领域；2014年，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），［13］分析了民间资本进入公共服务领域的重要性及可行性；2015年，财政部出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），［14］明确指出政府与社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新；2017年，国务院发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号），［15］引导社会资本与政府合作参与文化设施、教育机构、医疗机构、养老服务机构等公共服务领域的建设运营。随着政府购买公共文化服务的相关政策文件不断出台，将促进公共图书馆事业的进一步发展。

1.3 客观优势

政府购买公共服务的突出特征在于：社会力量与公共图书馆及政府之间达成合作伙伴关系，融入社会资金，全程参与公共图书馆建设、服务，实现多方利益共享、风险分担的合作机制。其优势在于扩充政府购买服务渠道、公共图书馆在社会效用上的共生性、社会资金与公共服务的互补。一方面，政府购买公共服务打破了政府投融资的独断经营，公众可通过多元服务平台享受丰富的馆藏资源，扩充了图书馆馆藏资源建设途径，将信息资源与社会资本有效连接，形成信息的双向交流机制；另一方面，政府购买公共服务有利于公共图书馆专注内容服务，提升公共服务能力，针对用户需求及时制定服务措施，提升用户满意度。政府购买公共服务的具体运作流程见图1。

图1 政府购买公共服务的具体流程

政府购买公共服务的具体流程由公共图书馆、政府部门、社会力量等多方参与主体构成，主体之间就某一环节达成协议，各司其职、共建共享，既保障了公共图书馆内部硬件设施设备配套及时到位，又充分体现了我国利用社会资本投资公共事业的社会机制，对提升政府公共服务效能具有良好的推动作用。政府将公共文化服务延伸至图书馆领域，购买主体是政府，承接主体是提供公共图书馆管理或服务的企业、社会组织等，购买内容是公共图书馆的建设、运行、管理或服务。

公共文化服务领域通过政府购买公共服务引进社会资本、吸引社会资金参与供给，一方面使社会公众享受高质量的公共服务，另一方面为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间。政府购买公共服务在公共图书馆领域的应用表现在：政府与社会力量通过协议建立基于项目风险分担机制、利益共享机制和多方监管机制的合作关系，公共图书馆依托该合作关系提升服务能力，完善公共图书馆服务体系，促进我国公共图书馆事业的进一步发展。

2 政府购买公共服务的成效评估模型初探

2015年，财政部明文指出：“公共服务项目评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保项目全过程通过采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，同时降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、关键绩效指标、支付方式、融资方案及财政补贴等要素，平衡好项目经济效益和社会效益，确保实现激励相容”。［16］尽管政府与社会资本合作提供公共服务的方式在全球范围内的项目建设和运营中获得了广泛应用，但是在实践操作中政府购买公共服务实际效用价值如何却未可知。其中的一个重要原因就是公共部门缺少完善的监控指标，不能全面把握、评估政府购买公共服务的目标。因此，笔者试图从物有所值评估、基于第三方的KPI评估及满意度评估三方面验证政府购买公共服务的效用价值，以期深化政府购买公共服务在成效评估环节的研究。

2.1 以物有所值为要点的成效评估

物有所值，强调公共产品供给的效率、效能和经济性，要求公共服务的多元化。［17］从物有所值的角度而言，政府购买公共服务能够如实反映所提供公共服务的执行效率、效能、经济性和伙伴关系的波动。政府购买公共服务与传统的政府直接分配资金给公共事业领域相比，强调提供更高水准的服务，强调物有所值、创新和合作伙伴关系的建立。政府利用社会资金、技术和管理的优势并借助市场竞争的作用能够确保社会资金在公共服务供给中的效用价值，也能保障纳税人的利益。同时，物有所值评估更为强调用户需求、服务价值增加以及服务创新，但目前物有所值评估表现出效率低下、效能诟病、非经济性等弊端。在此基础上，笔者对物有所值评估要素进行梳理，绘制关于公共图书馆、政府、社会力量、用户的物有所值评估关系图（见图2），试图优化政府购买公共服务的成效评估效果。

图2 政府购买公共服务的物有所值评估关系

如图2所示，效率、效能、经济性三个指标分别位于关系图谱的不同位置且紧密连接各主体，在对立关系与共命运关系的转化上，三要素因项目评估环节的客观需求而在关系图谱中不断调整位置，保证物有所值评估过程中主体关系的和谐。对政府购买的公共服务进行物有所值评估时，作为项目承接者且处于核心领域的公共图书馆，要不间断保持同政府、社会力量及用户之间的联系；政府是公共服务的参与主体和评估主体，同时作为统筹者和协调者要维持关系图谱的平衡状态；社会力量代表着源源不断的资金；用户需求驱动则是衡量项目能否继续的重要指标。主体之间以常态化合作形式运用三要素对项目过程进行评估，能够保障服务的持续进行。

2.2 基于第三方的KPI评估

关键绩效指标（Key Performance Indicators，KPI），是学术界在有关图书馆绩效评估研究中关注的焦点。以往对于项目绩效的评估主要集中在时间进度、预算目标、专业技术的合理应用和业主的满意度等方面。［18］但这些指标所涵盖的内容过于狭窄，无法表现各个利益相关者之间实际的贡献效益，难以充分反映用户需求。［19］基于第三方的KPI评估可从建立法律事务所、会计事务所、审计事务所和专业评估机构等方面入手，探索建立政府购买公共图书馆服务第三方评价机制，增强评估的专业性、中立性和监督的社会性。［20］基于第三方的KPI评估，从效率、效能角度来定义KPI具体指标。一方面，KPI评估理论视角下的效率涵盖了进度、预算、技术的合理应用、安全、利润和争端解决等要素，效能涵盖了用户满意度、项目的适用性、缺陷率、社会责任、环境友好等要素；另一方面，从实践视角，评估更加强调社会力量参与度、公共图书馆适用性及用户反馈。表2所列的评估指标从政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）项目的技术性、经济性、安全性、目标性等进行具体衡量。

表2 基于第三方的KPI评估指标

（1）基于第三方的KPI评估理论视角分析。对社会力量参与公共图书馆服务的评估要强调全过程性，避免单一的事后评估。具体而言：事前，应对政府购买公共图书馆服务的需求、内容、数量、质量、购买方案进行评估；事中，要对承接社会组织的公信度、服务能力、业绩等开展评估。基于社会资金参与公共服务事业存在事前事中的复杂性、特殊性等因素，第三方评估机构要在项目事前做好调研，对已掌握的情报信息进行甄别，降低容错率；事中保证信息的有效性并做好监督考核。

（2）基于第三方的KPI评估实践视角分析。实践视角主要侧重事后评估和重视用户评估。对提供服务的效果开展总体评价则要针对重点内容进行专项评估，评估结果要及时向相关部门、提供服务的社会组织、图书馆和用户反馈，建立基于评估结果的反馈机制、责任追究机制和法律后果承担机制。考虑到实践视角的显性特征，因此从项目后期的可行性、操作性、便捷性、易用性等指标进行具体评估。在后期的评估中，第三方评估机构通过应急预案机制，为经过评估但未达标的项目提供修正方案。

2.3 以“满意度为指标”的成效评估

满意度是指对产品或服务可感知的效果或结果与期望值相比较后，利益相关者形成愉悦或失望的感觉状态。公共图书馆要根据用户需求结构、行为偏好等特征评价用户对政府购买公共服务的满意程度，选择那些既能全面反映用户满意状况又具代表性的项目作为读者满意度的评价指标。［21］为此，要科学确定用户满意度指标和满意度级别并对用户满意度进行测量、监控和分析，进一步提升服务质量。考虑到成效评估工作复杂、涉及利益相关者多的特性，笔者综合内外部环境，增加了政府、图书馆、社会力量三类利益相关者，从而形成了由政府、图书馆、社会力量、用户构成的四维利益相关者满意度评估模型（见图3）。

图3 政府购买公共服务的四维利益相关者满意度评估模型

从模型所反映的评估指标来看，政府满意度要从是否为支持开展公共图书馆事业发展、建立并实施监督机制方面进行考核；社会力量满意度要看其是否积极参与公共图书馆建设并提供有效服务；用户满意度要培养用户敏锐的嗅觉去体验项目并客观看待项目成效，积极建言献策；作为核心主体的公共图书馆，要多方衡量满意度，从项目筹划到后期成效反馈等各环节都需综合考虑政府、公共图书馆、社会参与力量的职责及读者需求，以具体目标为导向，在合理规范的基础上，逐步形成政府购买公共服务的满意度评估长效化机制。

3 政府购买公共服务的成效评估模型验证

3.1物有所值评估模型案例——江阴市的“三味书咖”

江阴市为解决公共图书馆“建设热热闹闹、运行冷冷清清”的难题，通过政府向社会购买公共服务，推出“三味书咖”阅读联盟。由江阴市图书馆根据实际情况提供定量数字资源并负责定期流转、人员培训和统一管理，鼓励和调动社会力量共同构建现代公共文化服务体系。［22］市图书馆对合作联盟单位的服务工作统一管理，委托第三方进行年度社会效益评估。［23］取得的效果是：加密了总分馆体系，改善了原有以镇、街道行政区域为单位的分馆布局；业态融合程度不断加深；合作伙伴类型日益多元化，目前已有咖啡馆、茶楼、银行、花店和社区等行业和组织加入图书馆领辖范围，公共服务有效嵌入市民工作和日常生活。［24］

江阴市的政府购买公共服务实践可以用来验证笔者构建的第一类评估模型——以物有所值为要点的评估。“桥南小茶”是运用该政府购买公共服务方式的首次创新合作的典范，由图书馆提供定量图书资源、负责图书的定期流转和相关服务管理，社会服务机构提供合适的场地、设备及服务人员并负责日常运营。这种合作形成共赢局面，在图书资源给社会服务机构带来用户量的同时也能充分发挥图书馆馆藏资源的价值，拓宽了图书馆服务范围，让资源和服务真正为百姓服务。“三味书咖”已基本建成市区网络，并向更为广阔的乡镇布点，基本形成布局合理、层次分明、功能完善的网络体系结构。

3.2基于KPI的评估模型案例——铜陵市的“城市阅读点”

铜陵市实施的“文化结对互助计划”，通过公共文化机构与社区签订共建协议、建立联系点、预约文化服务等方式，使文化馆、图书馆等公共文化机构的服务向基层有效延伸。［25］该市结合图书馆新馆、全民阅读点等机构使市图书馆与乡社区分馆实行联网管理，保证城乡居民能够及时借阅最新书籍，并建成国内首座集公共图书馆、高校图书馆和新华书店“三合一”的公共服务综合体，逐步完善“总馆+分馆”体系建设。这些举措对于促进公共图书馆总分管体系建设具有积极意义，是机制建设与实践对接的有益尝试。

铜陵市图书馆与新华书店合作的模式是政府购买公共服务的典型案例，推出了“你读书、我买单”活动，读者在书店看到喜欢的书，通过图书馆设在书店的点读平台办理相关借阅手续，就可免费带书回家。平台启动后，很快就受到广大读者的认可和好评，较好地实现了图书馆与新华书店、读者之间的深度融合，取得了共享互惠的效果。铜陵市的实践案例也正适用于检验笔者构建的第二种成效评估模型——基于KPI的评估，且具有鲜明特征：① 便捷性突出，满足了读者的个性化阅读需求；② 技术性主导，通过平台数据库分析，更有利于建立以用户需求为导向的馆藏建设模式；③ 经济性明显，给新华书店带来了更多经济效益，帮助新华书店走出了发展困境；④ 目标性基本达标，铜陵市图书馆坚持以正确阅读为导向，不断调整、优化、完善馆藏结构，在帮助市民养成科学合理的阅读习惯方面发挥了积极作用。

3.3“用户满意度评估”评估模型案例——温州市的“城市书房”

拿一张读书证或市民卡，刷一下自助借阅系统，在任意一家城市书房都可以借书还书，完全免费且24小时不打烊，这是温州市区17家城市书房嵌入百姓生活的常态。［26］温州建设城市书房的思路很明确：充分调动社会力量，形成城市文明发展的社会合力。此外，温州市还尝试建设城市书站，并与医院、银行等机构合作经营并辅助管理。整合机关、社区、企事业单位的空闲场地，吸引众多社会力量加入到公共图书馆服务工作中，从初期的选址、征名、设计到后期组织志愿者参与日常管理，每个环节都有社会力量参与，有效保证了资金链供应，温州公共图书馆的服务工作也因此得到市民的认可。

温州市的“城市书房”2014年开始建设，初衷是为了满足读者夜晚阅读的需求，随着市民满意度的提升，2015年和2016年连续两年被列入温州市政府为民办实事项目，政府、用户满意度成为评估项目成效的重要指标。截至2016年年底，已建成的25家城市书房总面积达5,820m2，外借图书72万册，办理借书证3.69万张，共接待读者161万人次，产生的服务效益相当于一座中型图书馆，社会成效明显。

从上述三类政府购买公共服务的案例来看，用户对这一支社会力量给予了肯定，对政府购买公共服务持赞赏态度。公共图书馆将核心业务外包，吸纳社会力量参与公共图书馆建设，并在用户多元融合的需求下主动寻求新的服务增长点，为公共图书馆改进服务提供了良好契机。［27］

4 公共图书馆服务成效评估研究问题探讨及展望

4.1 政府购买公共服务研究存在的问题

目前，国内政府购买公共服务的研究正处于理论探讨初期，还存在研究层次低、研究对象少、内容单一、实践层面缺乏等问题，今后随着政府购买公共服务的研究逐步增多和社会力量参与公共服务事业的壮大，对政府购买公共服务在成效评估环节的研究将更加深入具体。［28］国内绩效评估与成效评估的研究起步相对较晚，虽然从前述的实践研究成果来看，政府购买公共服务已在我国取得了一定的成效，具有代表性的政府购买公共服务的案例表现出良好反馈。但是，综合我国理论研究成果来看，我国学界对政府购买公共服务的研究存在以下不足：① 研究的关注点在政府购买公共服务的机制建设上，致使理论研究处于空泛阶段；② 理论研究的指导性不强，导致理论研究的实际效用价值待检验；③ 关于服务评价研究还较少，一项服务的推出需要经得起实践的检验，如果只注重研究服务过程而忽视服务结果反馈研究，势必造成支撑服务的物力、财力的极大浪费，不利于政府购买公共服务的可持续发展。因此，需要进一步重视关于服务成效评估的研究，成效评估环节的效用价值、成效评估指标的细化等问题应是成效评估研究的关注点。

4.2 政府购买公共服务的成效评估展望

（1）注重成效评估的常态化。从政府购买公共服务的理论研究和实践进展看，还需要继续对其进行长期研究。成效评估还未引起社会各界足够的重视，因此在注重成效评估研究的常态化方面的具体思路是：建立政府购买公共服务的推广条例，厘清社会资金进入公共服务领域的准入程序；借助微博、微信等社交媒体为公共服务发展提供便利；完善社会力量参与服务建设的沟通渠道，鼓励部分公共图书馆先行试点建立政府购买公共服务的专用咨询窗口，方便社会资金顺利进入公共服务领域。

（2）“用户满意度评估”成为重要评估导向。提高用户参与意识和参与能力，从政府购买公共服务所涉及项目初期的遴选、招标，到项目正式开工，要利用有效渠道保障公众的知情权，保证信息公开渠道的多元化；以线上微博、微信宣传，线下服务热线、宣传册等形式进行信息公开，营造全民参与氛围，逐步形成用户粘性，提高用户参与度。

（3）搭建成效评估的服务平台。积极做好融资渠道创新，鼓励和引导各类金融机构拓宽社会资金的准入门槛，将银行等金融机构作为项目抵押担保的创新投融资平台；加强合作交流，如，给予部分财政补助，为资信良好的社会力量参与公共服务提供投融资担保等措施；鼓励银行完善金融服务体系，开设专门服务窗口提供针对性服务；在平台建设上利用信息技术云平台，保证平台使用界面友好简洁，方便使用。

（4）建立健全第三方评估监督机制。用公开、透明的运行机制理顺服务程序。当前我国公共文化服务体系建设最核心的问题是体制机制问题。［29］着力点有二：① 通过科学可靠的调研分析，不断完善评估指标体系的内容，细化评估标准，厘清评估重点；②以转变观念为导向，适度发展非政府组织，鼓励第三方机构的监督效用，创新监督渠道，利用线上线下相结合方式保证监督的时效性、完整性。