零和博弈型城镇化模式分析

邓志旺 深圳职业技术学院管理学院

国外对产业集聚的研究基本上围绕产业转移（或集聚）与单一城市（区域）发展的互动关系开展理论研究，仅仅考虑单一城市（区域）城镇化效果。对于中国这个腹地辽阔的国家来说，国内城市之间的产业转移是影响国家整体城市化进程的重要因素。因此，要站在全局的角度来看产业转移对产业转出地和产业转入地的城镇化效果，找到合作共赢模式，加新型快城镇化建设。在区域之间存在竞争的情况下，为达到自身经济产值最大化和城镇化的目标，发达地区往往阻碍产业向外转移，损害后发展地区的产业和城镇化发展。反过来，后发展地区通过零地价、负地价方式引入产业，导致与发达地区之间的恶性竞争。区域之间这种竞争属于零和博弈竞争，其结果是整体的城镇化速度和城镇化效益受损。

一、零和博弈的定义

零和博弈（zero-sum game），又称零和游戏，与非零和博弈相对，是博弈论的一个概念，属非合作博弈。零和博弈指参与博弈的各方，在严格竞争下，一方的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”，双方不存在合作的可能。

作为一个大国，中国的城镇化存在梯度发展现象。东南沿海区域率先实现城镇化，中部区域其次，西部区域最后。如果再细分，即便在东部沿海省份，内部也存在不同地区城镇化速度和进度的差异。以广东省为例，全省平均城镇化率为68%，城镇化率最高的深圳达到100%，最低的云浮才39%，差异巨大。

区域之间的城镇化存在密切的关系，其中的主要纽带就是产业转移。通过发达区域（城市）产业转移到欠发达区域（城市），欠发达区域实现城镇化速度的提升。但是，由于中国的行政考核制度和财政分成机制，发达区域不愿意让企业外迁。而欠发达区域同样为了达到财税和绩效考核，则会通过减税、土地免费出让等多种手段招商引资，撬走发达区域的企业。

其结果是两地争论不断，而企业在夹缝中非常为难，难以实现最优的产业布局。从政府来看，不能实现土地的真正价值，同时减税等补贴进一步减少了政府总体的税收收益。从企业来看，本来可以按照成本最低原则进行最优化布局，但在两地政府的拉锯战中却不得不考虑两地政府的利益而妥协式布局——谁都不得罪。

二、零和博弈模式剖析

（一）博弈过程中的政府

在经济活动中，地方政府符合经济人行为假设。关于经济人行为假设的最早阐述来自亚当·斯密的《国富论》：“我们的晚餐并非来自屠宰商、酿酒师和面包师的恩惠，而是来自他们对自身利益的关切。”所以，既定法律约束和制度结构下的个人其实并不关心社会总体利益，但是其追求自身利益的行为无意中促进了社会总体利益的实现。利己性假定决定了博弈主体的根本目标是追求个体利益的最大化。

经济活动中的地方政府作为独立的经济主体存在着，它同其它主体一样追求自身最大利益。在产业结构调整过程中，利己的地方政府的不仅谋求地区利益最大化，同时谋求政治利益最大化。因此，地方政府在对待调整产业结构时，以投入产出来分析选择策略以实现地区利益最大化；以政绩、权力和经济利益的获得选择策略以实现政府官员自身利益最大化。

行为短期性是指作为经济人的地方政府对当前利益的偏好甚于长远利益。同时由于我国的行政的财权和事权的管理体制改革和官员政治考核制度的限制，产业结构调整中的地方政府为了获得预期收益势必会比较长期投资的长远利益与短期投资的目前利益，而在这个过程中，地方政府常常忽视区域长远发展，出于追求地区利益和官员政绩而对短期利益更感兴趣。在这一过程中，政府出于对经济持续、快速、协调增长的追求，以市场上受干预的价格和数量为根据，通过对要素的横向流动和纵向转移来完成产业结构的调整。在产业结构调整中，地方政府面临博弈决策时可供选择的方法或做法的集合被称为策略集合。博弈过程中，局中人之间彼此互相影响和作用，从理性出发做出决策以达到博弈的均衡。那么对方的可能反应也是地方政府在进行策略选择必须加以考虑的，而其他参与者同样会有此考虑，最终博弈各方会依据自身利益最大化原则做出选择。

地方政府选择“腾笼换鸟”之术，将本地失去竞争优势的产业、劳动密集型产业、“三高一低”产业转移出去，腾出空间引进高技术和高管理水平的产业。但在这个过程中，地方政府存有疑虑。在现行财税制度以及地方政府考核评价体系之下，他们担心资金、企业外流，税源流失，财政收入减少等问题。其关键性问题是转出地与转入地政府间缺乏互利共赢机制。

由于产业外移会影响产业转出地GDP规模、税收和就业等问题，而上述因素在现行地方政府绩效考核制度中权重较大，加上地方政府间跨区域合作机制尚不完善，因此部分发达地区政府不愿意让本地企业大规模外移，往往会使用某些政策激励来阻碍其转移:一方面，转出地政府会采取一些直接或间接的支持，如减税甚至免税、土地优惠使用和信贷支持等各种政策，使一些丧失了产业优势、本应转出的产业在这些优惠政策支持下降低了生产成本，可能暂缓或放弃转移，有的甚至还继续扩大生产规模；另一方面，当地政府通过不断改善投资环境，提高地方政府公共服务效率，利用大规模基础设施投资，使其他地区的资源要素可以便捷地进入，让一些本应转出的产业仍然可以留在该地区进一步扩展，而完全不必担心生产成本的上升，这些政府行为直接阻碍了较发达地区产业向较落后地区的转移。

部分地区曾经鼓励传统产业转移，但随后发现先进制造业、高科技产业、现代服务业等高附加值“双升级”型的产业并没有如期而至。事实上，近几年一些外资企业由于受国内外各种不利因素叠加的影响，已开始撤离珠三角，部分城市产业空心化的趋势明显，地方政府压力相当大。因此，在面对产业转移时，转出地政府比较谨慎，甚至出面干预。

（二）博弈过程中的企业

目前大部分的产业跨城市转移存在两种模式。一种是企业主导的，企业自行决定生产选址，政府参与度较低。第二种是政府主导规划，然后在进入正式转移过程将以市场为主导，发挥企业在产业转移中的主体作用。政府在政策制定、土地规划、资金拨付、同区建设等方面，为产业转移的基础建设发挥重大的积极作用。

然而，不论是哪种转移模式，企业都必须综合权衡各项成本：

1.显性成本：具体包括土地、劳动力等资源和水电煤气、高速通行费等基础设施的质量及价格。一般说来，转出地的土地、劳动力、水电煤等资源成本较高，但道路等基础设施较好，对企业生产经营有利有弊。对于承接地来说，显性成本相对要低，但是硬件的质量不如转出地。

2.隐性成本：主要包括政府运行管理、劳动力素质、教育和培训配套、法律法规、商业文化等。一般说来，产业转出地营商环境较好，隐性成本相对低。承接地相对在政府运作效率、劳动力素质等方面存在各种不足，因此隐性成本相对高。转移企业或者其部分生产环节存在着企业运作模式与外在软环境的不契合，会影响企业的运作效率，企业面临着转移后的潜在风险。

此外，还要考虑“无形资源耗散”问题。对企业来说，在一个地方长期发展所积累的资源、人脉，及产业配套比较成熟，因此成了一种优势。如果迁移， “无形资源”可能耗散。由于承载地相对贫穷，劳动力的技术水平和文化素质都比较低，相关的酒店、餐饮、消防商品市场等配套产业不足，产业不配套，从而使得运费升高、时间成本上升、劳动生产效率降低、管理成本上升、规模经济下降，企业的生产成本上升，最终产业转移企业的生产经营成本并没有明显的下降，有些成本甚至比珠三角地区还要高。政企关系非常重要，但政府和企业的目标往往不一致。企业基于自身优劣势、行业的发展的比较，并以利润最大化为目标相冲突，使得政府引导的方向和企业意愿的方向常常不一致，很难保证产业转移后发展的长期稳定性。

不管哪种模式，对于比较重要的企业来说，在考虑进行转移时都必须考虑转移时可能导致的“政治”影响。作为规模较大的企业，其发展过程中与当地政府均有较多的交集，享受过当地政府在产业政策、税收优惠、财政补贴、土地配给等多方面的支持。作为回馈，企业在GDP贡献、税收贡献、吸纳劳动力等多方面给当地政府做出贡献，在某种程度上形成了伙伴关系。

一旦企业决定“出走”，就会打破这种伙伴关系。作为企业，必须评估“出走”可能带来的风险。企业的原罪及目前经营过程中的不规范，可能会成为政府要挟企业的重要砝码。

以我们掌握的某城市文件为例，要求“主管部门根据区工商分局移交的企业资料负责核实企业纳税情况，清缴企业应缴税款，并将相关资料移送联席会议办公室（属高新区企业将相关资料移送高新区财务局）”。此外,还要求“区财政局、高新区财务局负责核实企业享受财税扶持政策情况。若企业享受过优惠政策并在约束条件范围内，则由企业经营所在地园区、镇街会同相关部门要求企业按约定退回资金。”很显然，这就是典型的由企业外迁带来的政企关系破裂。政府追索外迁企业税收、财政补贴等，甚至有可能采用更为严厉的打击手段（如提起公诉）等。

三、案例研究：华为迁移引发的深莞关系紧张

（一）华为对深圳经济的贡献

华为技术有限公司（以下简称华为）于1987年在中国深圳正式创立。2017年销售额达到5216亿元，位列2017年度《财富》世界五百强中第83位。2017年深圳纳税十强企业名单中，华为技术和华为投资控股分别名列第二（仅次于招商银行）和第十。十强企业一共纳税657亿元，平均每家企业纳税65.7亿元。处于保密原因，政府并未透露华为旗下两家企业各自具体的纳税金额。

2017年，龙岗区实现GDP858.62亿元，在广东省区县排名第三，仅次于南山区和天河区。这一成绩的取得，华为起到了非常重要的作用。其中，在规模以上工业总产值方面，华为贡献了47%的份额。

（二）华为搬迁引发风波

随着业务的发展，华为在1995年开始全国布局。截至2016年底，华为共实际支出31.33亿元用于土地使用权的购买，并建设了11个城市的主要基地，这11个城市包括深圳、东莞、上海、杭州、廊坊、南京、北京、成都、西安、武汉、苏州。11个城市华为基地合计占地面积达到714.2万平方米，为华为总部、研发、生产等职能提供空间。

表1 华为在全国布局情况

数据来源：根据华为官方网站整理。

尽管华为在11个城市具有布局，但在深圳以外（中国其他城市乃至全球各地）主要是设立生产基地和研究所，核心产品的生产基地、企业总部和主要的研发基地均在深圳市龙岗区坂田华为基地。因此，华为的全国布局并未引发舆论过多的关注。

2015年6月，一篇《不要让华为跑了》却引发了深莞两地官方和民间的高度关注和热议。事情起源于华为把终端事业部迁移到东莞松山湖，并成为东莞企业营业收入和纳税状元。据说，华为终端年销售额达到1000亿元，上交税收20亿元。另有消息称，除了华为手机研发会留在深圳，无线业务、华为大学、研发中心、中试中心等均要搬至东莞松山湖华为基地，并计划在2017年、2018年进行大型搬迁工作。

与此同时，华为总部所在地——龙岗区产业受到较大影响。当年，龙岗区工业产值下降了5%。2013年有一个阶段，龙岗地税特别是个人所得税大幅下降。龙岗政府发现原因是华为把部分员工转移到了东莞纳税。2015年上半年，为华为提供餐饮服务的点典餐饮有限公司营业额大幅下滑，就餐人数从13万多减少到10万多。政府人员前往调研，侧面印证华为留深人数在减少。2016年1月10日，深圳市财政委员会主任汤暑葵说，“华为终端部分确实对深圳税收有影响，但是华为其他领域贡献给深圳的税收去年实现了更多增长。①

龙岗区政府喊出了“服务华为，马上就办！”的口号。服务好华为的重要举措包括：一是要加快华为所在的坂田街道的旧改及城市更新速度；二是华为的周边配套设施不到位，加快医院、学校、商场等生活配套设施的建设，保证质量高，与华为的地位相匹配；三是以华为的合理诉求为导向，相关部门联动，及时解决问题。

舆论引发巨大的漩涡。华为不得不出来辟谣，表明将不会把总部搬迁。但华为还是面临着深圳的企业数据中心不堪重负、供电利用率接近饱和、存储已达80%、统性能正逐渐变慢这一实际困难。同时，企业数据中心的生命周期通常为12至15年，而“老中心”则建于2002年，已经到了服役的末期，供电、制冷、消防等基础设施进入耗损失效期，运作风险增大。根据华为官方的介绍，迁址的研究工作早在2013年即启动，当年便选址东莞松山湖畔。按照规划，新的企业数据中心将包括12个服务器机房模块和3000个机柜，规模达到深圳原中心的8倍。

另一方面，华为从来就不是深圳的华为，而是中国的华为，其业务布局也是全国甚至全球范围的。

2014年，在华为成立华为终端（东莞）有限公司时业内就有了华为要撤离深圳的传言。当时，华为官方就曾发布声明辟谣表示从未有计划将公司总部搬离深圳。“华为早在10多年前，就开始在中国乃至全球各地设立各类分支机构或研究所，以更好地支撑公司全球化业务开展，在此过程中对部分业务所在地进行调整，属于正常的企业经营行为。”

（三）华为迁移的两地零和博弈

虽然近几年频传华为在南京、廊坊等地拿地的消息，但是真正让人感觉到华为有撤离深圳迹象的，无疑是东莞总部基地的建设。这不仅是因为东莞和深圳是连襟，更重要的是松山湖总部基地的定位以及华为发展的需求。

对于华为迁移，两地政府更多的是从零和博弈角度来解读。两地政府关注的主要是四个要素：GDP、规模以上工业总产值、税收和PCT数量贡献。前三者是经济贡献，最后一个是科技贡献。

从这四个要素来看，华为部分搬迁对深圳完全意味着“失去”。从任何可衡量的政府绩效考核指标来看，深圳都有损失。所以，从市一级政府、区一级政府来看，都极力挽留华为，并在市政配套等方面加大投入，为华为提供更为优质的环境。但无论如何，深圳已经没有能力为华为提供其需要的空间。

华为松山湖基地占地1900亩，相当于1.9平方公里。而深圳经过30多年的发展，可开发建设用地基本消耗殆尽。2016年深圳市已建设用地已经达到836平方公里，距离最高限制843平方公里只有7个平方公里。考虑到道路建设、地铁修建、大学建设等，7个平方公里远远不够用。以香港大学深圳校区为例，占地1000亩。因此，要想深圳给华为1900亩地来建设新基地，基本是不可能的。

所以，与其说是华为要撤离深圳，还不如说是深圳已经容纳不了华为的扩张。再一方面，仔细想想就能理解为何华为要将部分业务部门搬离深圳：深圳的房价太高了。

尽管城市规模及体量不及北京和上海，但其房价涨幅已连续两年位于全国首位，房价的绝对值也早已比肩京沪。这直接导致了两个严重的阻碍，一是对于企业来说房租等运营成本太高，二是对于员工来说租房、买房等生活成本太高。

任正非曾这样评价高成本对于企业的压力，其也许并非是针对深圳但如今却可以解释深圳所面临的问题——“高成本最终会摧毁你的竞争力。而且现在有了高铁、网络、高速公路，活力分布的时代已经形成了，但不会聚集在高成本的地方。”

注释：

①南方都市报2016年1月11日报道。