共享单车政府监管新举措研究

2018-08-21刘星宇邸岩

法制与社会 2018年20期

刘星宇　邸岩

摘要共享单车是共享经济时代背景下，商业模式创新和变革的代表性产物。政府对共享单车应当加强监管。然而现实中，政府监管暴露出很多问题，主要集中在政府自身、政府与企业之间、政府与行业协会之间、政府与公众之间。因此，政府应创新监管措施：合理进行城市规划，完善相关法律法规，清晰界定相关事件性质;加强市场准入监管，严格把控安全性能，实现押金退还及时到位;督促行业协会加强内部自治、完善行业规则;加强公共设施建设，搭建诚信系统，通过教育管理等措施规范公众行为。

关键词共享单车政府监管措施

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.193

一、引言

《中国分享经济发展报告2016》将共享经济定义为：利用互联网等现代技术整合、分享海量的分散化闲置资源，满足多样化需求的经济活动总和。由此可知，共享经济建立在闲置资源、共享平台和人人参与基础之上。共享单车影响广泛、发展迅猛、模式领先，成为共享经济时代背景下，商业模式创新和变革的代表性产物。因此，对共享单车规制路径的建构也应区别于传统出租车、网约车的规制路径，从而切实解决因共享单车引发的一系列社会问题。

二、政府监管漏洞多

共享单车在解决短途出行问题的同时，也带来诸如加重城市负担、影响城市空间资源的供给平衡等许多不可忽视的社会问题，政府部门应当提高自身社会治理水平，加强对共享单车的监管是政府应尽的责任，然而现实生活中政府暴露出来的监管问题众多：

（一）政府自身

首先，政府城市规划、道路建设不合理。一方面，由于对自行车行业发展规模的预见不足，上世纪90年代末所进行的城市基础设施和公共服务规划一直沿用至今。并且由于人口规模的增长速度超过预期发展，城市基础设施规划方面没有预留出足够的公共空间，这是共享单车占地抢路的历史根源所在。另一方面，近些年，人民生活水平提高，私家车数量增多，为了方便机动车出行，政府在城市道路规划建设与设计上“以车为本”，不断拓宽机动车道路，增加机动车道数量，限制自行车使用空间，甚至个别城市要求逐渐减少和限制自行车数量，这是今天很多城市自行车无法通畅骑行的原因。

其次，政府在立法以及相关配套设施制度方面存在欠缺。对于共享单车引发的社会问题，各地政府相继采取措施，积极出台相关政策法规来进行规制，但这无疑是乱象之下的仓促之举，政府忙着到处打补丁，并未仔细考虑过、理清过其中的利益链条。

一方面，从2017年5月交通运输部公布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》中可以看出，共享单车已经和网约车一样被划入城乡客运的管理范畴。但是共享单车的承运人为“本人”是区别于网约车的，且交通运输部运输服务司城乡客运管理处的机构职能一般不包括“共享单车”，因此共享单车是否可以划归为“城乡客运”的范畴还需要进一步的行政解释。

另一方面，《指导意见》从名字上能看出其只发挥宏观指导作用，在各地具体制定地方文件的过程中仅具有相对有限的约束力，具体详尽的行政立法工作还需要各地针对自身的实际情况进行。一方面，我们应当重视中央颁布文件政策的指导作用，使得各地能在结合自身治理的同时不偏离事权分配的大方向。另一方面我们可以看到各省间制定主体不一，一些省份的制定程序不合法、不合规，没有真正做好调研工作、拘泥于形式与实际情况相脱节。

最后，政府对相关事件性质界定不明。

一是如果企业生产的单车不符合國家产品质量标准或者由于服务管理方面的欠缺造成单车达不到安全使用的状态而使用户受到损害，就会牵扯到民事方面的侵权责任。而对于单车自身质量缺陷导致达不到用户使用目的的，则会牵扯到违约责任。

二是对于共享单车违规停放触犯道路交通安全法律、法规的行为、执法人员在执法过程中的不当行为有可能引发行政责任。

三是针对故意侵占、毁损单车的行为，执法人员在执法过程中的犯罪行为，以及牵扯到单车的相关交通事故则可能引发刑事责任。

四是共享单车受众广泛，用户除中国人外还包括居住在中国的外国人。共享单车的兴起对传统上的自行车产业造成了冲击，这其中不乏中外合作、中外合资以及外商投资企业。并且个别单车企业已经走出国门，这牵扯到三国法方面的规制。因共享单车引发的一系列事件属于法学领域上的交叉地带，因此政府对相关事件的性质界定不当，就会造成权责不明、相互推诿、职能交叉、多头管理的现象，不利于相关社会问题的解决。

（二）政府与企业之间

首先，政府对企业市场准入缺少监管。目前国内共享单车企业数量较多、入市门槛偏低。一般企业通过路边停放，APP推广的方式就可以参与市场竞争。这使得共享单车企业肆无忌惮的在各个城市之间进行“圈地运动”，而忽视了对自身服务质量、产品安全的提升。

其次，政府对单车安全性能缺少监管。企业为了提高自身竞争力，在抢占市场份额、增加投放量的同时也采取压缩单车制造成本的方式，增加单车生产量，以实现源源不断的单车供给。这种压缩成本、加大投放的方式使得单车质量方面存在很大的安全隐患。目前市面上有些共享单车已经出现焊接粗劣、刹车不灵、掉脚蹬子、滑轮等问题。此外，由于企业重投放轻管理，单车经过高频次的使用、长时间的骑行以及露天摆放受天气变化的影响必然会出现不同程度的损坏，而企业保养维护程度不足，也会带来一系列的安全问题。

最后，政府对企业押金退还缺少监管。用户通过扫面二维码的方式即可使用单车，但头次使用必须进行实名登记并交付一定的押金。这带来很多问题，多数企业虽然承诺会在之后退还押金，但由于缺少对押金流向的监管，一旦企业在融资和经济效益上出现问题，就很容易通过侵占用户押金的方式来填补自身资金上的漏洞，更有甚者在企业回天乏术之时“携款潜逃”。

（三）政府与行业协会之间

伴随着自行车行业的兴起，作为自治组织的自行车行业协会也随之建立。由于成立时间尚短，相关各项制度措施尚不完善，内部自我管理自我监督的优势作用也尚未显现。政府在行业协会的发展过程中缺乏必要的监管，未能与行业协会间建立良好的互动沟通、督促行业协会在激烈的行业竞争中挖掘自身优势，从而实现行业协会与现实生活间的紧密联系。

（四）政府与公众之间

用户对单车的使用可谓乱象丛生，主要存在以下问题：

首先，针对违规停放，我们不能总是一味批判大众道德滑坡、素质低下。一方面，由于前期对共享单车无需桩基、随借随还以及方便快捷等优势的宣传，多数用户错误认为单车可以停放在自己最便利的地方。另一方面，应当看到用户经常骑行很久也找不到停车指定区域，很难达到政府的停放要求。共享单车的优势就在于为用户提供便捷服务、方便大众出行，如果寻找指定停车地点的路程比需要骑行的路程还要长，那么共享单车的优势又体现在何处？

其次，针对单车，在媒体报道的图片中，我们看到被毁损的单车堆积如山，一方面，不能排除人为之外的因素，由于单车属于耗损物，随着时间推移，各个零部件的性能必然会有所减损，这时自行车无异于成型的“废铜烂铁”，即使修理也会支付巨额的修理费用，多数人因此放弃修理。另一方面，基于客观理性分析，由于执法管理难度较大，以致于出现城管暴力收车事件。

最后，许多用户贪图自便，上班时将单车上锁，下班时将单车停放在自家封闭小区内，完全将单车当做自己的私人物品，影响单车的正常运转。针对私人侵占单车，除呼吁用户提升自身文明素质外，还需要政府对公众进行正确的教育引导，告诉公众哪些行为可取、哪些行为不可取。

三、政府监管新思路

政府對共享单车的监管贵在一个“新”字。这个“新”包含立意新，即兼顾好共享经济秉持的理念、扶植好相关企业的创新发展;手段新，要同以往制定的关于网约车，在线房屋租赁等的政策法规区别开来，寻找适合共享单车这种类型的独特监管手段;面貌新，政府执法应当摒弃以往执法过程中暴露的问题，比如暴力收车、给车上锁等，恪守比例原则，刚柔并济，合法合规的进行监管，体现出新的面貌。

（一）政府自身

首先，政府应当明确相关部门的职责，尽快制定出合理的城市规划，在道路建设方面为自行车通行预留出足够的空间：第一，透过大数据，对各地人口规模以及经济繁荣情况进行分析，将现有的自行车据点和高频率使用道路连接起来，形成合理紧密的自行车交通网络。第二，将自行车道的规划纳入城市综合交通体系规划并与城市公共交通规划相衔接，加快自行车道路的建设。第三，推进自行车停车点位的设置和建设，在城市的交通枢纽、公共服务设施、居住小区等地科学合理地设置和建设自行车停放点，对于不适宜停放的区域实行禁停管理，并通过共享单车APP标明具体的行车位置，以方便用户准确查找地点，保障单车的有序运转。也可以建造一些室内停车区域，减少单车的耗损，延长使用时间。鉴于城市公共设施的建设并非一蹴而就，政府应在现阶段通过其他方面为共享单车的使用提供方便。如搭建临时停车地点，或者征集志愿者在路上为用户提供指导和帮助。

其次，完善相关法规政策。一是从用户的年龄、身高、押金数额、使用程序、相关责任承担等方面对单车进行规制。具体的法规政策更加具有可操作性，能让相关主体明晰其中的权利义务，同时在具体事件的责任划分维护自己的权益。例如：在年龄方面，我国《道路安全法实施条例》第七十二条，规定驾驶自行车必须年满12周岁且2017年出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》也做此规定，所以按照“下位法遵循上位法”的原则，各地应在政策法规中明确年龄问题，同时也有必要给年龄加一个上限，因为年龄较大的老人使用单车同样存在较大隐患;在身高方面，上海的共享单车征求意见稿中明确将单车使用身高限定在1.45 米至 1.95 米之间，这是因为共享单车的设计整齐划一，而使用者却千差万别，身高过低或者过高都很难达到单车使用功效，不能很好发挥单车的使用性能，给使用者带来诸多不便，因此将身高设定在合理的范围内，会在一定层面上减少社会纠纷。二是由于地域差异，各地情况不同，比如贵州等地山区较多，道路不平，共享单车的使用并不能给人们带来出行便利;我国人口主要集中在东部沿海地带，中部、西部地区地广人稀，共享单车主要解决的是“最后一公里”问题，对于较长的路途很难发挥其优势。因此各地政府因地制宜，合理立法引导行政工作的开展。三是完善相关行政立法程序，就具体事项召开专题听证会。可以公开征集来自各行各业的听证会参加人和旁听人，同时邀请人大代表、政协委员等参与，就重要问题听取意见，保障立法的实际效用。

最后，政府内部要改变目前要么无人监管、要么监管混乱的现状，形成系统的监管体制。做到属于政府规制的事情“不缺位”，不属于政府监管的事情，有所不为才能有所为，绝不可越俎代庖。对相关事件性质的界定，需要细化参与主体的责任条款，同时要求行政执法人员具备较高的专业知识，认真履行自己的职责，对事件性质进行清晰判断。因此应当提高行政人员的服务意识，责任意识，针对执法行为对相关人员进行奖惩，从而保障行政执法的高效。

（二）政府与企业之间

首先，明确城市单车投放门槛，对相关单车企业的市场准入资质加强监管。一是在共享单车投放之前，政府有必要组织其相关职能部门赴周边城市进行现场调研，对企业投放单车后的情况进行细致了解。二是积极组织单车投放论证会，邀请有关部门及专家学者，就单车问题展开前瞻性和科学性的论证。三是政府要张弛有度，发挥“有形手”的管控力，鼓励企业创新与发展。鉴于共享单车的发展刚刚起步，对于市场准入门槛的设置来说不宜过高，以引导共享单车行业的长期稳定发展。但也要根据实际情况，对于本地单车已达使用要求的城市可设置较高的市场准入门槛，对于本地没有共享单车或者不能满足需求的可设置较为宽松的准入门槛。四是对相关企业的生产资质进行严格审查，明确相关企业的资产总值、从业年限等条件。严格规范共享单车企业的服务行为，对于服务质量低下、存在较大安全隐患、管理秩序混乱且多次督促屡教不改的单车投放企业予以严肃处理，必要时勒令其退出市场。

其次，对共享单车的安全性能必须严格把控。一方面要求企业投放的单车要求必须达到国家、行业标准，满足基本使用需求，对于生产不达标的单车及时从市场清退;在单车上安装电子定位系统，一旦发生事故，能够及时查找事故地点，清理路障，保持路面畅通;按照比例设置足够的维修保养人员，对出现故障的问题车辆及时维修，定期对单车进行保养。另一方面政府要加大宣传力度，整合相关部门，对搁置在城市各个角落的“僵尸”自行车进行处理;政府可与再生资源企业联合，无主自行车公示期满后可由政府部门统一交由再生资源企业处理，既节省资源又保证公共空间的利用。

最后，针对押金退还的问题，一政府部门应当出台相关的具体规定，制定跨监管部门和社会组织的监管方案，实行多方联合监管。将金融监管纳入到监管体系之中，确定具体监管机构，形成张弛有度的监管网络体系，有效防止机构间的推诿扯皮。二是政府要规范押金和计费管理，出台具体的管理办法，加强用户资金安全监管。可以明确要求单车企业设立资金专用账户，实现专款专用。也可以邀请第三方组织进行同步监管，还可以要求企业出具押金和预充值款项使用集体报告，自觉接受监管。同时，要合理调整共享单车使用计费标准，现实中绝大多数单车使用时间在半小时以内，因而将现在的一小时计费单元设计为半小时更加合理。完善用户押金退还制度，实行“即租即押，即还即退”的模式。

（三）政府与行业协会之间

一是政府可与企业之间实现数据共享，通过企业提供的数据和前期所做的充分调研，指导自行车行业协会就单车使用年限、使用人条件限制、APP要求、单车完好度、纠纷解决等方面进行研究，制定详细的团体标准。统一单车租赁合同的格式，实现共享单车行业的良好发展。二是鼓励行业协会及时把本行业中的利益诉求和权利主张传递给政府，同时对自行车行业协会进行资金支持，使其能够以己之力促进自觉、稳定行业秩序的形成，通过行业规则实现行业内部自治，以供行业协会及时适应不断变化的社会生活。三是鼓励行业协会进行系统内部革新，通过互联网技术，进行网络监管，数据分析，及时调整内部规则。切实发挥出政府与企业之间的桥梁作用，有效维护社会稳定。

（四）政府与公众之间

首先，针对用戶的违规停放、单车毁损、私人侵占单车等问题，一是政府部门要主动有所作为，本着做好服务的原则，尽可能地充分有效利用城市公共区域，为自行车停放提供基本的指引。二是适时搭建群众意见反馈平台，听取人民群众的意见、建议，便于发现单车使用中的问题，及时进行整改，提升单车的服务质量。

其次，针对私人侵占单车等违规违法问题，政府应当与企业共同搭建个人诚信系统，鉴于我国实行的个人失信惩戒制度，对于失信人员，比如违反交通法不缴纳罚款单的行为，应当计入“信用中国”网站以及征信机构的信用信息，进行必要的惩戒;对信用状况良好的人，可以使其优先使用单车，并对其提供免押金等便利服务。对于私人侵占等违法行为，根据行为的严重程度进行规制，较轻的可以依照《侵权责任法》，《物权法》请求损害赔偿。违反行政法的按照《治安管理处罚法》第 49 条，对行为人处以罚款或者行政拘留。情节严重构成盗窃的，依照《刑法》第264 条的规定进行刑事处罚。从而督促公众提高自身素质，讲文明讲道德。

最后，政府应对群众进行积极地教育和管理，引导用户自觉遵守应履行的义务，比如：按时交纳租赁费用，遵守租赁条款，妥善保管车辆。对于因自身原因造成车辆损坏的，积极承担赔偿责任等。