参与式治理视阈下我国基层治理困境探究

2018-08-21陈丽娟

法制与社会 2018年20期

陈丽娟

摘要 “参与式治理”理论来源于参与式民主，也是在治理理论的基础上的创新，是新形势下政府转型的需要，主要是指政府在制定公共政策时，需要公民、团体、自愿组织的参与，从而在一定程度上影响资源的合理分配，对公共事务进行有效治理。该理论是对民主理论的发展，其核心是在治理的基础上增加了公民积极参与。我国是农村人口比重较大的国家，基层治理是国家治理的关键，主要有乡镇治理、村级治理和城市社区治理。本文认为以参与式治理为视角研究基层治理，有助于政府有效转型，优化政府治理。

关键词参与式治理基层治理困境

中图分类号：D267 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.179

一、相关理论概述

（一）参与式治理概念解析

参与式治理是一个合成词汇，对其概念的完整解析应首先分别对“参与”和“治理”二词着手。“参与”一词是政治学研究的核心概念。其表现于“政治参与”、“参与式民主”、“参与式发展”和“参与式治理”等词中，所有词汇中的“参与”一词指的是公民等关乎利益相关者积极参与到政策决策，是民主理论的深化和实践方式。其中政治参与是政治民主的表现形式，在公民社会中政治民主化程度的高低取决于公民在政治参与中的积极度。参与是参与式治理的主要特征，主要是指政府在公共事务领域制定相关决策时，需要有与其有利害关系的公民的广泛参与，参与主体可以为公民个人、社会团体、单位、企业等。日本的政治学家蒲岛郁夫认为所谓政治参与是指对政府决策施加影响的普通公民的活动。亨廷顿也认为政治参与是普通公民的政治活动，旨在对政府的决断施加影响的行为，除了依照自己的意志自主参加的活动外还包括受他人动员参加的活动。

“治理”于上个世纪90年代引入我国学术界，“治理”一词在释义上有四层含义：（1）管理;统治;得到管理、统治。（2）指理政的成绩。（3）治理政务的道理。（4）处理;整修。政治学研究中治理的含义主要是指管理和统治，而管理和统治又有本质区别，统治指的是传统意义上的统治，在地位上是不平等的，位于高地位的统治者对低地位的统治者实施统治，被统治者处于被动地位，对权力和关乎自身利益的决策没有自主权。而管理意味着政府和公民关系的转变，其关系转变为平等，政府代公民管理自己的公共事务，政府是服务于人民的。近代意义上“治理”一词则体现这种含义。纵观治理一词的历史和发展发现，其是一种统治者对国家实行管理和统治的过程。而治理与统治又有不同，统治是指民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，治理主体不仅仅是政府。在西方，如果按照“治理”一词中统治的释义进行溯源，可以追溯到古希腊，希腊的城邦政治制度多以贵族政治或寡头政治，随着发展国家的最高权力落在少数特权阶级手里。在僭主政治的统治下，城邦乡级沦落暴君统治，又盛行“君主制”。当时治理的含义是控制、引导和操控。然而，从20世纪80年代开始，随着经济社会的发展，在西方治理又有了新的含义，主要体现在治理主体不仅包括政府还有公民社会行为体。90年代后期，这一概念先后被世界银行、经合组织、联合国等国际组织接受并运用。

根据学者们对参与式治理涵义的界定，主要有以下特征：一是治理主体多元化。治理主体包括政府和非政府，其中非政府有企业、社团、公益组织等。二是治理包括政策的制定和实施，也主要是指公民和政府之间上下互动的过程，协商和谈判是主要的方法。它的运作模式主要是指政府在制定关于公共事务决策的时候，政府和非政府机构或者公民之间，通过协商、谈判和博弈，制定出有效的决策，达到良好的治理效果。三是对公共事务的管理的目的是实现最大的公共利益。这就表明在管理过程中，公民社会也起主要的作用，要求社会和政府之间是互助合作的关系。政府在过程中起到提供管理和保障的作用，通过公民和政府的上下互动合作，共同解决社会问题和公共问题。

参与式治理于90年代出现在我国，国内学者也对其进行了研究，究对其概念的研究成果，国内学界一直存有差异。王敬尧认为参与式治理是以居民参与为核心的一种城市社区管理模式。项继权认同这种观点，认为参与式治理是一种新型城市社区管理体制，是现代民主在当代中国的实践形式。余逊达认为参与式治理是参与式民主理念的深化，它强调的是人们在涉及其直接利益的公共事务领域的直接参与。陈剩勇对此观点进行了深化，认为参与式治理旨在以公众社会参与为媒介，在政府与社会的互动中推进社会行动结构的变迁。实践过程，其通过学者们对参与式治理理念的阐述，大致可以认为参与式治理是以参与为核心的治理式参与，主体主要是指公民，具体是指与政治决策有利害关系的公民，通过参与、协商的方式，由政府的充分“赋权”，来影响公共事务领域政治决策的制定和执行的过程。

（二）参与式治理的理论渊源

参与式治理来源于参与式民主，参与式民主起源于20世纪60年代的西方社会，当时西方盛行抗议运动、新社会运动和全球正义运动等，这些运动关注生态、和平和女权等社会文化等问题，主张对代议政治进行民主改造，提倡大众的直接参与，并衍生出社会多元主义理念，这些构成了西方参与式民主理论的思想来源。参与式治理中的参与的研究起源于西方的20世纪70年代，当时对参与的研究分为两个层次，一是对参与的“水平”和“形式”进行了量度，包括参与主体，参与条件，参与方式进行了说明。二是将参与中的问题和实现民主的价值相联系，旨在建立一个参与型社会。此观点与参与式治理中参与所呈现的内容是相一致的，分层一对参与主体的素质和参与方式进行了阐述，参与主体的素质包括参与者的受教育程度，参与积极性等，参与的方式也呈多样化。分层二体现了当前参与式治理的重点也是难点是对公民社会的培育，也就是要激发公民参与意识和积极性，构建一个参与式的社会。

（三）基层治理概念及治理主体阐述

基层：我国基层主要有三元，即党的基层组织、政府和基层自治组织。

党的基层组织：（1）农村：村党支部委员会。其在农村自治中的领导作用在1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》中被明确地以法律的形式肯定下来：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥核心领导作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。” （2）城市：居委会的党支部。（3）乡镇则是乡镇党委。

政府：主要是指乡镇政府，根据宪法和法律，形成了乡镇党委、人大、政府等治理结构。

基层自治组织：（1）农村：村两委会，即村民委员会和村党支部委员会，两委会的领导分别是村民委员会主任和村党支部书记，在制度上，村的最高权力机构是村民代表大会和村民全体会议。村委会下设治安、调解、计划生育、妇代会等小组。（2）城市：街道办事处，通过智能科室直接领导居民委员会。城市基层治理主要是以社区治理为主，在社区治理中成立了社区党组织和社区自治组织，成为基层治理结构的载体。

在基层治理中，治理主体包括普通村民、精英村民和村干部。其中重点说一下精英村民，即在村中具有较高的素质和具备一定的管理能力，可以是致富能手或者是村中有威望的村民。这些精英村民在基层治理中发挥着重要的作用;在城市中治理的主体主要是社区的居民，其中也不乏有德才兼备的社区精英。

二、参与式治理视阈下基层治理中的困境

参与式治理旨在要求公民在治理过程中积极参与，进而影响政治决策的制定，是直接民主的表现形式，也符合在地方政府积极开展。参与式治理是一个过程，主要是指与有利害关系的公民，通过积极参与政府制定的公共事务领域的政策的过程。在这个过程中要求公民具有理性的态度、积极的心态、良好的素质（包括教育和社会公德）和公共精神，公民在作出决策的时候必须是科学的，经得住考验的决策。也要求政府在参与的过程中，对公民进行赋权，保证公民不仅具有参与权，还应有决策权。总之，参与式治理指的是政府和公民呈现一种良好互动的关系。然而，在我们基层治理的實践中出现了一些困境。从主体上进行分析主要体现在政府和公民两个行为者身上。

（一）公民参与积极性欠缺，态度冷漠

这个问题在农村和城市均有表现，从人性观的角度看，人们对不关乎个人利益的事情总是冷漠相待。人们认为政治是政治家和公务人员应该关心的事情，对自己是公民身份的认识程度不够，对政治没有兴趣，也不想亲入实践。其实，人们从一出生就赋予了一个身份就是某国的公民，公民一词本身就是具有政治意义的，因此人们本身就处在政治之中。究其原因有以下几点：（1）传统政治文化的影响。中华民族拥有五千年灿烂的文化，其中封建统治思想根深蒂固。（2）从利益角度看，公民参与与否变化较小，利益收益与支出不平衡。如果参与的事务与公民息息相关且参与后能够有利益收入，公民一般会去参与，反之，参与后的利益价值与参与前没有多大变化，甚至小于时，公民一般会冷漠相待，参与的意愿可能就很低。荀子在《荀子·性恶》中提出“今人之性，生而有好利焉，顺是，故争夺生而辞让亡焉”人的本性是好利的，且与礼义在主体上是对立排斥的。（3）公民社会程度不高。社会是参与式治理的基本要素，一个强大的，健康的公民社会有利于实现政府和社会的协同治理。而公民是社会必不缺少的一部分，强大的社会需要公民个人的力量进行维持，公民需要对自身公民身份和应有的权利和义务有明确的认识，有利于培育公民的公共精神，提高公民参与意识。

（二）政府与公民关系的转换不到位，不及时

政府职能的转变是政府和公民关系转换的基石，政府由管理型向服务型转换是达到“善治”的第一保障。政府和公民之间的关系需要建立在一种平等、开放的领域中互动合作。而在实际工作中，由于受客观因素的影响，包括公民的个人政治素质和能力、文化传统等因素，政府的角色始终处于统治地位，政府与公民之间的关系始终有距离，这样的问题的存在不利于在参与式治理理论下的政府与公民合作关系的保持。还有一个原因是随着经济社会事务的日益增多和复杂，政府治理的专业化水准也不断加强，由此加剧了公民对政治事务处理上的无力感和束手无策感，因此也导致了政府与公民之间的距离的疏离感，也降低了公民对政府的信任度，不利于政府与公民关系的有效转换。

（三）公民参与决策权赋予不充分

参与式治理要求公民对其有利害关系的政策的制定给予充分的参与，并表达自己的意见以利于公共决策的制定。然而在实际工作中公民的参与权赋予的很充分，政府会把与其有利害关系的公民通过召开讨论会等方式召集起来，充分畅谈自己的意见和看法，可到最后进行决策的时候，公民的意见会部分采纳，即决策权赋予的不充分。究其原因我认为有：一是缺乏有效的制度进行制约，在公民参与决策制定的问题上，制度弹性较大，由于公民缺乏专业的政治头脑，因此在决策中政府回应也偏理性。政府需要做出科学的决策以保证决策的科学性和常态化。二是压力运行机制的弊端。在现行的政府运行机制下处于压力型，一般政府只对上级进行负责，很少顾及下级的反应，“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”

三、基层治理困境消解路径探究

（一）转变观念，激发公民公共精神

公民首先要转变对自己身份的认识，公民是一个法律上的概念，既包含了公民应享有的权利也包含公民应该履行的义务。人民是国家的主人，我国是人民当家作主的国家，因此无论公民还是人民都应该具有政治责任感和参与感。国家制定与自己利益相关的决策，公民应该积极参与，科学、理性的表达自己的意见，并对国家制定的政策提出建议，使政府和公民之间呈现一种良好的互动关系。阿伦特认为，“一个民主社会的公民应具有公共精神，积极参与社会政治生活。”科恩指出“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参与者是否参与是否充分，是由参与者的性质来决定的。” 因此公民应具有公共精神，积极地参与到政治生活中，克服态度冷漠，激发社会责任感，通过理性的态度适度的参与。

（二）调整制度，使运行机制常态化、本土化

良好的制度是保证政治决策有效运行的基石，对于利益难以均衡或制衡出现的公民参与态度的冷漠和公民在决策过程中的赋权不充分的问题可以调整相关制度和不断完善制度来解决，使公民在参与政治决策的过程中有制度可依。运行机制主要包括决策机制、执行机制、反馈机制和监督机制，每一个机制的有效运行离不开政府与公民之间的良好互动，在决策機制中要求公民具有较高的政治素养和科学的、理性的参与态度。在执行机制和反馈机制中要求政府作出真实的和科学的反应，公民可以成为监督政策执行的主体。运行机制的常态化要求该机制能够长期反映人民的意愿，能够有效的运行，本土化要求根据自身治理模式的特点，实事求是的制定符合当地发展的制度。

（三）培育理性，树立理性参与目标和理性公民

参与式治理中的参与主体应有良好的参与意识和参与能力，在表达自己利益诉求和愿望时应有理性的态度和适度的原则。因为具备理性而非激情主导的参与态度才能实现有序参与，在良好的秩序中树立恰当的理性参与目标，激发公民参与的积极性。公民参与在社会治理中起重要作用，国家的文明程度需要有序的公民参与。理性和激情是相对的，完全没有激情不能激发公民参与的原始冲动，而过于激情则有点冒进式的参与，所以应该是在理性的引导下，适当的激情并赋有一定的创造力的进行公民参与。公民要增强社会责任感和效能感，也应具有一定的理论素养，政府也要保障公民的参与权。