从MDA公司收购案看美国对航天承包商的国家安全管控

袁菁（北京空间科技信息研究所）

2017年10月5日，加拿大麦德公司（MDA）完成了对美国数字地球公司（DigitalGlobe）的收购，并将公司更名为加拿大马克赛纳技术公司（Maxar Technologies），将其子公司空间系统劳拉MDA控股公司（SSL MDA Holdings）更名为马克赛纳技术控股有限公司（Maxar Technologies Holding Inc）。在全球卫星对地观测市场排行上，数字地球公司和MDA公司分别排在第一位和第三位。此次收购旨在打造卫星系统、地球图像以及地理空间解决方案与分析的行业领导者，未来有望重塑全球卫星对地观测产业市场格局。

这并不是MDA公司第一次收购美国公司，早在2012年6月26日，MDA公司就以8.75亿美元的价格收购了劳拉空间与通信公司的卫星制造分部——劳拉空间系统公司（SSL），既大幅提升了公司在通信卫星制造方面的能力，同时也是其“进入美国计划”（US Access Plan）迈出的正式一步。作为美国以外的公司，MDA公司本次收购数字地球公司采取了一系列措施，通过了美国国家和工业安全的相关规定，顺利转型成为一个美国本土公司。

1 外资进入美国市场的安全管控

谈到对承包商的安全管控，其中不得不引起重视的便是外商投资的情况。如何在最大化经济利益的同时，保障国家安全不受到侵害，则是需要关注的重点问题。针对此，美国政府设置了两套并行的管控制度，分别是外国所有权、控制及影响（FOCI）政策和外国投资委员会（CFIUS）审查制度。

外国所有权、控制及影响政策

对于一家美国公司，当外国利益具备直接或间接的权力通过执行合同或其他方式对公司的管理和运行进行指示或决策，导致或有可能导致未经授权访问涉密信息，或对涉密合同的执行产生负面影响，这家公司即属于外国所有权、控制及影响的范畴。当一个承包商被确定属于这一范畴，美国政府有责任通过与承包商所对口的政府部门进行协调，采取一切可能的必要的临时行动来保护涉密信息。被确定属于外国所有权、控制及影响范畴的公司，必须采取一定措施消除安全隐患，才能申请保密资质。

根据外国利益对企业控制和影响的程度由轻到重，《国家工业安全计划工作手册》规定了如下三种不同的措施：一是当外国利益没有足够的投票权，或无权代表公司的董事会时，则采取董事会决议方式来处理；二是当外国利益具有投票权或可以在一定程度上代表公司董事会时，则采取表决权信托协议和代理协议制度，外国利益将大部分与公司的所有权相关的权利以及投票权出让给被美国政府批准的取得保密资质的美国公民；除了以上两种，还有一种措施是签署特别安全协议（SSA）和安全控制协议（SCA），也是最为严格的一种，国防部通过与公司签署特别安全协议和安全控制协议，强制公司将各类工业安全和出口管控制度加入公司程序和规定并执行。同时要求取得保密资质的公司高级管理人员和董事会成员积极参与到工业安全计划中，在公司内部成立政府安全委员会，对涉密事项和出口控制进行监督，同时限制外国股东在未经授权的情况下接触涉密信息的权利。

美国外国投资委员会

除了美国本土的公司会承接政府涉密项目，一些国外公司也通过与本土公司的合并、收购和并购来进入美国市场，并通过这种“本土化”的方式来获取美国政府和军方的涉密合同。因此，在这些外商与本土公司的合并、收购和并购过程中，需要一个监管机构来保障国家的安全不被侵犯。美国外国投资委员会是在1988年的《埃克森－弗罗里奥法案》（该法是对《1950年国防产品法》第721条的修正）发布时设立的。该法案规定只要出现外国实体购买、转换或代理美国公司的证券达到控股数量，从而导致一个美国实体为外国所控制，或合资企业中的美方由于合资，导致一个现存的美国商业实体为外国所控制等情况，外国投资委员会就要进行审查。随后的《2007年外国投资与国家安全法》及其实施细则进行了修订。

美国外国投资委员会现有成员15个，分别为：财政部、商务部、国防部、国务卿、美国贸易代表、经济顾问委员会、司法部、管理和预算局、国土安全部、科技政策办公室、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理、能源部、劳工部和国家情报局。委员会主席由财政部长担任，秘书处设在财政部国际投资局。

两套管控制度的关系

美国外国投资委员会的审查和由安全认证机构负责的外国所有权、控制及影响审查是两套平行运作的审查程序，分别有各自的不同流程和时限。当遇到以下几种情况时，二者协调互补，作为“双保险”共同保障国家安全：如果一个已经完成美国外国投资委员会的审查属于外国所有权、控制及影响审查范围，需要后者消除或缓解措施，安全认证机构应当及时通知交易各方，要求他们提交给安全认证机构一项外国所有权、控制及影响审查消除或缓解计划；如果交易双方无法就外国所有权、控制及影响审查行动计划的实质性条款达成协议，或如果美国方未能遵守汇报要求，安全认证机构则可能建议由美国外国投资委员会就交易是否对国家安全带来影响进行全面的调查；如果安全认证机构发现一个应该由美国外国投资委员会审查，而交易双方没有提交一份联合的自愿声明以便委员会在合理的时间内进行初审，安全认证机构应通知委员会。

2 美国政府对承包商的保密管理规定

针对政府与承包商之间的涉密信息管理经过二十余年的积累，美国在具体管理上逐渐形成了一套相对完整的机制。在承接政府和军方涉密项目中，凡是需要接触到涉密信息的承包商，都需要严格遵守《国家工业安全计划工作手册》中的各项规定。

场所安全许可

美国政府对承包商的场所安全进行了规定。需要访问涉密信息或被授予涉密合同的承包商，应由美国政府相关部门进行审核，通过审核后由政府集中登记。需要访问和处理涉密信息，应取得相应等级的场所安全许可（FCL）。值得一提的是，承包商不能自己申请场所安全许可，而是需要与拟签订合同的政府部门、或已经取得场所安全许可的其他承包商作为担保方来进行申请。

需要申请场所安全许可的企业，应满足如下条件：公司在合同执行过程中实际需要接触美国政府涉密信息；公司必须位于美国本土或其领土范围内；公司合法开展业务，公司负责人和主要管理人员没有参与违法活动或被禁止参与政府项目；该公司必须享有诚信的声誉并且合法开展业务，公司负责人和主要管理人员没有被禁止参与美国政府合同；不存在公司所有权由外国资本控制和影响，或已采取相应的措施来规避这些影响。

人员安全许可

当企业内员工在参与涉密项目，并有必要访问涉密信息时，可申请办理人员安全许可（PCL）。人员安全许可的数量受到严格限制，各企业应当遵循最小化原则，仅为确实有必要的人员办理。申请人员安全许可的人员需要接受背景调查、国家机构检查、测谎、安全认证机构复查以及财务信息审查等。通常情况下，只有美国公民有资格申请人员安全许可，极少数的非美国公民可能会被授予有限的访问授权。

3 以MDA公司收购数字地球公司为例分析美国对外资承包商的安全管控

为取得场所安全许可，进行企业重组

完全进入美国市场，取得美国政府和军方订单，是MDA公司长期以来的发展战略。为了达成这一目标，MDA公司采取了一系列措施。

2016年5月，MDA公司进行了重大企业重组，作为其“进入美国计划”战略的一部分。其中包括任命美国人霍华德·兰斯为MDA公司的总裁兼首席执行官，并在加州的帕洛阿尔托市组建空间系统劳拉MDA控股公司，控制和管理公司在加拿大、美国和国际的所有业务运作。此过程在美国国防部的指导和批准下完成。

为满足外国所有权、控制及影响要求，签署安全控制协议

MDA公司在2017年第2季度季报中提到，“2017年1月26日，MDA公司及其下属空间系统劳拉MDA控股公司与国防部签署了安全控制协议，并开始按照协议进行运作。”在签署了安全控制协议后，为了从国防安全服务局（DSS）取得安全许可，MDA公司做了大量工作。随后空间系统劳拉MDA控股公司于2017年2月取得了场所安全许可。2017年第2季度，MDA公司取得了安全许可担保，并提交了劳拉空间系统公司的场所安全许可申请。

空间系统劳拉MDA控股公司的成立，满足了场所安全许可申请中“公司场所位于美国本土，且公司负责人是在美国居住的美国公民”的基本条件。但是，由于空间系统劳拉MDA控股公司存在外资控股，所以在申请场所安全许可之前，首先要满足消除或减弱外国所有权、控制及影响政策的要求。在国防部的指导下，MDA公司进行了第三种行动计划，即签署安全控制协议，并按照协议进行经营运作。在此情况下，MDA公司具备了申请场所安全许可的条件。

为满足涉密项目承接要求，为下属公司申请场所安全许可

具备条件后，空间系统劳拉MDA控股公司取得了场所安全许可。随后，该公司为劳拉空间系统公司担保，劳拉空间系统公司也于2017年第2季度开始场所安全许可的申请。

两次递交并购申请文件，最终通过美国外国投资委员会审查

2017年7月，MDA公司与数字地球公司向美国外国投资委员会递交了并购申请文件。后来，两家公司又取消原始版本文件，重新提交申请文件，以获取又一个为期30天的审查周期。经过评估，委员会认为，此次MDA公司对数字地球公司的并购，并不存在国家安全问题，这才促使两家公司的合并能够顺利完成。

关键岗位人员由美籍具备资质人员担任，满足人员安全要求

合并后的新公司更名为马克赛纳技术公司，MDA公司总裁兼CEO霍华德·兰斯担任总裁兼首席执行官，数字地球公司的创始人沃尔特·斯科特担任首席技术官，数字地球公司图像业务部执行副总裁蒂姆·哈斯卡尔担任首席运营官，劳拉空间系统公司的威廉·迈克康比担任首席财务官。从这些人事任命上可以看出，新公司的关键性岗位均由数字地球公司和劳拉空间系统公司原来的高管担任。这两家企业是美国本土长期为政府提供产品和服务的公司，由此不难判断这些关键性人员已经取得了人员安全许可。由他们担任新公司的重要领导岗位，意味着马克赛纳技术公司也具备了相应的人员安全许可。至此，新公司具备了承接政府和军方涉密项目的全部基本条件。

4 小结

美国在安全管理方面形成了一套从政策制定、执行、修订到监督指导的完善体系，且多职能部门与工业界积极参与协作，对于承担政府涉密项目的企业（含商业航天企业），有着规范和完整的保密管理规章制度。

此外，美国对于安全的管控融合了工业安全和信息安全。通过对外国资本和实体进入美国市场的管控，包括成立外国投资委员会对进入美国的资本进行审查等方式，始终保持本国资本对国家产业主体的控制。同时，在保证国家工业安全的基础上，进一步通过一系列消除和减弱外国所有权控制和影响的措施来保障国家信息安全。