有序推进农业转移人口市民化的制度安排

赵继颖 曹玉昆 王永欣

我国农业人口实现了转移，但出现农民工就业在城市，户籍在农村；工作在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村的“半城镇化”现象，意味着相当数量的农民进入城市并未真正融入城市，没有实现实质意义上的市民化。说明我国农业人口虽然转移了，但农业转移人口市民化滞后，与城镇化发展不协调，没有达到预期效果，距离农业转移人口市民化的总体目标还有一定差距。因此，我们要抓住城镇化发展的历史机遇，坚定不移地走有中国特色的新型城镇化道路，从单纯城市化转向新型城镇化，从土地城镇化转向人口城镇化，创新农业转移人口市民化机制，努力提高城镇化质量，从而使城乡居民公平共享城镇化发展的成果。

—、农业转移人口市民化滞后的原因分析

城乡二元制度几乎涉及政治、经济、文化和社会等所有领域，长期以来，户籍制度、社会保障、就业、住房等一系列制度的供给都存在着不均衡。

（一）户籍制度不合理，公共服务不均等

我国在推进城镇化过程中，遇到的最大问题就是农业转移人口市民化问题，涉及到户籍制度改革，以及背后社会福利等一系列问题。我国农民工的数量正在高速增长，原有的户籍制度僵化的管理功能难以适应农民工大规模、大范围、频繁的在城市之间和城乡之间的流动，滞缓了我国城镇化、现代化发展，使城镇化速度低于同期工业化速度十个百分点以上，使他们市民化进程受阻。公共服务不均等，农业转移人口不能平等享受公共卫生和计生服务，随迁子女义务教育“两为主”进展不均衡，问题比较突出的仍然是学前教育、中考、高考和看病难问题。

（二）社会保障制度不完善

农业转移人口社会保障方面已取得了一定成绩，但随着农业转移人口数量增加，在社会保障方面依旧存在着诸多问题。我国农村社会保障制度建设的滞后，使得农业转移人口在城镇参加社会保障的比率和保障水平低，住房保障程度低。农民工在年老和由于失业、生病暂时无法在城市生活时，回流返乡，只能寻求“土地”所带来的保障，也使他们不敢彻底摆脱与耕地的联系，这使得农村的人地矛盾并不能因为大量农民工进城而缓解，因而阻滞了实质性的市民化进程。

（三）就业制度不健全

在我国城乡分割的户籍制度下，农民工只能进入“非正规劳动力市场”，以体力劳动为主要职业结构类型。农民工签订劳动合同的比例低，从近几年调查数据看，签订劳动合同的比例没有明显的改善。农民工进城就业的企业往往劳动安全条件差，劳动保护缺失，生职业病和工伤事故的比例高，缺乏必要的危险防护措施，恶劣的工作环境和生活环境是他们首先面临的问题。在权益得不到保护和受歧视的双重压力下，农民工的城市发展空间和就业预期大大降低。有些城市公共就业服务机构不健全，中介市场不发达，劳动力供求信息少，而地方政府更加重视招工，农业转移人口本地就业的市场环境趋好。现行的户籍制度除了控制人口迁移之外，城市政府还采取了就业保护和社会保障等配套的措施，口取地方保护主义，形成了歧视性的就业安排，城乡居民就业机会是不均等的。

（四）住房制度不公平

解决好农民工城镇的居住问题，是使农民工真正融入城市，成为名符其实的市民非常重要的环节，也是提高城镇化质量的关键要素。从近几年外出农民工居住情况看，他们大多没有储蓄，商品房是遥不可及，经济适用房仅提供给有困难的城市居民，廉租房价格便宜但偏远并且很多都有户籍限制，因此对务工农村劳动力而言，他们只是参与了城镇化建设，而未能分享城镇化结果。相当一部分农民工缺乏在城市定居的预期，长期在城乡双向流动，过“两栖”生活，导致城镇产业工人队伍不稳，必然影响产业发展，同时不利于劳动者素质提高和产业结构升级。

二、有序推进农业转移人口市民化制度安排的对策建议

《城市蓝皮书》建议，未来应分阶段稳步推进市民化进程，多措并举、分层分类做好市民化工作，积极引导农业人口有序转移，建立政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的市民化机制，使农业转移人口获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利。这样就需要在推进市民化的过程中，进一步深化户籍制度、社会保障制度、就业制度、住房制度等综合配套改革，消除各类生产要素在城乡之间双向自由流动的障碍，为促进城乡一体化发展创造良好的政策环境。

（一）加快户籍制度改革，推进公共服务均等化

十八大报告提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这是实现农业转移人口市民化的必由之路。加快户籍制度改革，进一步细化不同类型城镇落户的条件和政策，逐步弱化其“城乡二元结构”、“城市新二元结构”的功能，剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益，努力实现农业转移人口落户城镇与其相关权益同落地。首先，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民。其次，进一步清理取消歧视性规定，使社保、住房、子女教育等社会福利与户籍逐步脱钩，引导人口有序迁徙流动和就业。推广居住证制度，符合当地政府规定相关条件的，可以在当地申请登记常住户口。再次，健全农业转移人口市民化公共成本分担机制。

加快推进公共服务均等化，实现基本公共服务向农业转移人口全覆盖。一是切实保障农业转移人口随迁子女受教育权利，重点是解决学前教育和落实异地高考政策。二是加强农业转移人口公共卫生和医疗服务，重点是合理配置醫疗卫生服务资源，提高农业转移人口接受医疗卫生服务的可及性，方便农业转移人口在城务工期间就近就医和及时补偿。总之，只有保障农业转移人口市民权益，放宽落户条件和推进公共服务均等化并行，才能使农业转移人口取得户籍资格，获取完整的市民权利，真正实现社会身份的转换。

（二）建立高层次农民工社会保障制度，顺畅转移农业人口

要加快农民工在城市融合的进程，必须充分考虑农民工的自身特点和现实需要，建立高统筹层次的农民工社会保障制度方案，为解决新生代农民工经济发展与经济体制改革问题创造法制环境和制度保障。把保护新生代农民工的各项福利待遇等社会权益纳入法制轨道，司法部门和执法部门要依法严格监督用工单位为受雇新生代农民工提供相应的社会保障，从法律上保障新生代农民工的权利。贯彻落实《劳动合同法》及相关法律法规，积极指导新生代农民工签订劳动合同，督促企业依法规范用工。贯彻落实《城镇企业职工基本养老保险转移接续暂行办法》为契机，努力提高新生代农民工基本社会保险的参保率。加强新生代农民工职业健康保护和职业病防治，严格执行高危行业农民工持证上岗制度，依法保障他们的职业卫生和生产安全。

做好农业转移人口社会保障工作，重点是健全城镇企业职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度之間，以及城镇职工医疗保险和新农合之间的衔接政策，实现养老和医疗保险在城乡之间以及跨统筹地区之间的顺畅转移接续；提高农业转移人口在流入地城镇的参保率，解决非正规就业、劳务派遣工、随迁家属的参保问题。

（三）完善农民工就业用工制度，切实保障农业转移人口的劳动权益

鼓励第一代农民工返乡就业创业和落户定居，引导新增农业转移人口就近转移就业，让农业转移人口的大多数在省内实现市民化。首先，创造平等的社会环境。相互尊重、平等的社会环境是新生代农民工快速融入城市社会的前提和基础。在省级行政区域内建立城乡统一的户口登记制度，为本省农业转移人口在省内市民化创造条件。建议政府要大力肯定新生代农民工在发展经济、城市建设和创造财富中起到的重要贡献，在思想意识上要求社会努力消除对农民工的歧视、偏见和隔阂。其次，完善城市就业制度。打零工的就业方式使多数农民工往往成为城市的过客，现实的生存条件使他们难以在城市长期稳定地居住下去。因此非常有必要对城市就业制度进行深化改革，取消城市用工的户口限制，给农民工以平等竞争的权利和机会。再次，加强对中小企业劳动用工的规范和指导，切实保障农业转移人口的劳动权益。加强对农民工创业的政策引导、项目开发、风险评估、小额担保贷款、跟踪扶持等一条龙服务，扶持各类农民工创业园的建设。最后，积极鼓励农民工自主创业，投资办厂，让从事非公有制经营的农民工享受与城市居民平等的待遇。

（四）推进城镇保障性住房体制改革，促进农民工市民化

在“十二五”乃至更长的时期，要顺应城镇化发展趋势，稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革，促进农民工市民化。指导思想是，强化政府的主导作用，落实企业的社会责任，发挥市场的调节功能，允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建设农民工公寓，多渠道改善农民工居住条件。不断完善农民工住房保障体系和政策支持体系，加快建立多种形式、多个层次的农民工住房供应体系，逐步解决农民工居住问题。以公共租赁住房为重点，扩大城镇住房保障覆盖范围，将中低收入住房困难的农业转移人口家庭纳入保障体系；逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市有固定工作的流动人口群体，建立和完善住房公积金异地转移接续制度。农业转移人口市民化问题已经成为当今社会关注的焦点，因此，合理解决农业转移人口市民化问题，有序推进城镇化进程，对维护社会稳定和全面建成小康社会有重要的理论意义和现实意义。随着城镇化进程的不断推进，农业转移人口涌入城镇，不仅为城镇化的发展带来了丰富的劳动力资源，并成为城镇化水平快速提升的重要推力。推进农业转移人口市民化，一方面，需要降低门槛接纳农业转移人口，让农业转移人口在城镇落户定居成为市民；另一方面，推进公共服务均等化，让暂不符合落户条件又有常住需求的农业转移人口，能享有基本公共服务，有序推进农业转移人口市民化。

（作者赵继颖，东北农业大学马克思主义学院副教授、硕士生导师；曹玉昆，东北林业大学经济管理学院教授、博士生导师；王永欣，东北农业大学文法学院副教授）

本文原刊于《科学社会主义》杂志2014年第2期，约4000字。