如何有效治理“僵尸政策”

张紧跟

【摘要】“僵尸政策”的出现有着多方面的原因：政策制定阶段的不当运作是“僵尸政策”出现的源头；政策执行阶段的“中梗阻”是“僵尸政策”出现的关键因素；缺乏政策终结机制是“僵尸政策”延续的重要原因。要秉持“减增量、去存量”的总体思路，从政策制定、执行、终结阶段入手有效治理“僵尸政策”，确保公共政策既能精准对接民众需求，又能得到有效执行。

【关键词】政策科学 治理 僵尸政策

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

习近平总书记指出，“我们要有钉钉子的精神，钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效”，强调各项工作要“一张蓝图干到底”。但是，在基层治理实践中，部分出台多年的政策却一直处于“休眠”状态，沦为“僵尸政策”。

“僵尸政策”为什么频现

通常情况下，“僵尸政策”是指那些虽载入正式制度文件，但却并未得到有效执行的政策。有媒体曾用“先天不足”“后天失调”形象概括僵尸政策出现的原因。也有学者认为基层政府或相关职能部门政策执行不力是导致部分政策成为“僵尸政策”的主要因素。实际上，这一现象的出现有着多方面的原因，从公共政策过程来看，政策制定、执行与监管任何一个环节的疏忽，都可能导致政策效果背离设计初衷，沦为“僵尸政策”。

首先，政策制定阶段的不当运作是“僵尸政策”出现的源头。政策制定需要遵循一定的基本原则与方式方法，要在调查研究与科学论证的基础上，充分地考虑、吸纳和协调各方利益诉求，并保持政策制定过程的公开透明，以保证政策的科学化和民主化。但是，个别地方领导与决策部门习惯于“拍脑袋”决策，未经充分调研与科学论证，制定出的政策或“隔靴搔痒”，无法精准对应需求，或“驴唇不对马嘴”脱离运作实际。还有一些政策设计只有宏观框架和原则性要求，缺乏配套的操作性措施，从而使一些政策从产生之初就成为“空中楼阁”。

其次，政策执行阶段的“中梗阻”是“僵尸政策”出现的关键因素。政策“中梗阻”是指在贯彻落实党和国家路线、方针、政策过程中，因执行的中间环节出现这样那样的问题，而出现政令不通、执行不力的现象。我国很多领域公共政策的执行采取遵循中央顶层设计和指导原则，结合地方实践出台配套细则的办法，因而地方职能部门往往拥有一定的自主权。但一些地方藉由央地关系以及与公众和企业之间信息不对称、监管不善等因素，或滥用政策自主权，或慵懒懈怠乃至为了规避政策执行风险，在执行中“以文件落实文件”“以开会落实政策”。还有的地方部门有选择性地执行中央和上级政策，从而使一些政策被束之高阁，沦为摆设和工具。在这其中，滥作为、不作为、选择性作为等都会对政策执行结果产生负面影响。

最后，缺乏政策调整（终结）机制也是“僵尸政策”延续的重要原因。政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重评估后，将多余、不必要或不发挥作用的政策通过必要措施予以终止的行为。政策终结（调整）是政策过程中的重要环节，有利于促进政策内容的及时调适。任何政策都有其生命周期，不同时期的社会发展状况不尽相同，一些政策在设计和推行之初可能是卓有成效的，但是随着时间推移逐渐失去原有效用，需要依据社会环境的变化不断调整和修正。因而，经过审慎评估终结部分政策既是合法、合理的政治行为，也是优化政策体系、提高政策质量的重要途径。但是，部分地方政府没有实行必要的政策终结机制，或囿于涉及利益面广、政策沉没成本高昂等种种因素，使得很多政策存在有始无终、难以终结的现象。

“僵尸政策”导致政府与社会的“双输”

推进全面深化改革需要我们在凝聚各方共识、汇聚各方力量的同时，不断提高政府治理绩效和公共治理水平。但“僵尸政策”的存在与政策的低效率运转，不仅持续损害政府权威与公信力，消磨公众和企业的期待与信心，也浪费着宝贵的治理资源。

一方面，“僵尸政策”漠视公众和企业实际需求，损害政府权威与公信力。公共政策往往关涉民生，各式忽视民众实际需求、深睡不醒或华而不实的“僵尸政策”在政策执行阶段被民众接触与感知，直接影响民众对政府政策的信任与支持度。尤其是随着现代通讯技术的发达与新媒体的兴起，部分领域、部分地方存在的“僵尸政策”所造成的消极影响可能会随着媒介传播不断放大，最终损害公共政策主要输出方——政府的权威与公信力。“僵尸政策”的存在，无疑背离了服务型政府的建设方向，在疏离民众信任的同时，也在无形中消解着改革红利。

另一方面，“僵尸政策”抬高政府治理成本，影响公共治理绩效。政府职能的有效发挥依赖于政策过程的良序运转。政策空转与政策悬置使一些符合民众和社会实际需要的良善政策迟迟不能落地，使社会运行中凸显的一些显性问题难以得到有效解决，既可能引起更大的社會矛盾，也抬高了政府治理成本。同时，部分不合时宜又未能及时终结的政策一方面继续消耗着政策资源，另一方面也影响着新政策的制定与推行，进而影响整个政策周期的良性循环。

“僵尸政策”的治理思路：“减增量、去存量”

“僵尸政策”不仅损害党和政府的公信力，也迟滞了市场和社会的健康发展。因此，必须要从公共政策基本过程来设计“僵尸政策”的有效治理思路。我国幅员辽阔，政策体系复杂，各地政情民情也不尽相同，有效治理“僵尸政策”应秉持“减增量、去存量”的总体思路。“减增量”即在源头确保政策制定的科学性与民主性，从源头上杜绝“僵尸政策”的产生。“去存量”即对现存“僵尸政策”予以全面清理和整顿，通过建立健全政策评估与终结机制，加强对政策的科学管理。通过引入公众监督、建立政策回溯机制等手段，防止“僵尸政策”“死灰复燃”。

在政策制定阶段，务必坚持实事求是的原则，重视政策制定前的调查研究工作。正如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上指出的，“要重视调查研究，坚持眼睛向下、脚步向下，了解基层群众所思、所想、所盼，使改革更接地气”。要完善公共政策议程的制定程序，扩大政策制定中的公众参与，在政策制定前广泛征求政策相关方的意见和建议，避免“一言堂”“拍脑袋”决策，提升政策制定的科学化、民主化水平。

在政策执行阶段，要重视政策过程管理，完善政策监督机制，提高公共政策执行力。在匹配基层政府相应的政策执行资源基础上，通过在政策落实中明确政策执行责任主体、完善领导干部责任考核机制以及制定强有力的组织措施、考核措施、激励措施等手段，打破部分地方和部门利益藩篱和慵懒懈怠作风，化解政策执行中的“中梗阻”问题，确保政策执行的有效性。要充分尊重公民监督权，在政策过程中积极引入公民监督，通过持续推进政府信息公开、鼓励并动员公众有序参与公共政策过程等手段，让政策的利益相关方更有发言权，让“僵尸政策”无所遁形。

要建立健全政策评估与政策终结机制。要转变传统的重政策制定、执行，轻政策评估与终结的观念，建立健全政策评估与政策终结机制。必要时可设置相对独立的政策评估专门机构，建立政策咨询专家库，通过定期或不定期巡查、群众提议等方式，及时对政策预期效果与实际运行结果进行评估，并以此为依据，及时、审慎地将不合时宜的政策进行调整或废除，推进政策评估与终结机制的规范化、长效化。

政策归根到底由人来制定和执行，“僵尸政策”的存在从根本上说也是部分公权力部门和人员官僚主义、形式主义、本位主义作风的反映。有效治理“僵尸政策”，需要国家公职人员进一步提升党性修养、政治觉悟和思想认识，将人民群众的获得感作为评价政策效果的重要标准，确保公共政策既能精准对接民众需求，又能得到有效执行。

（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）

【参考文献】

①吴少微、杨忠：《中国情境下的政策执行研究》，《管理世界》，2017年第2期。

②陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2003年。

责编/赵橙涔 美编/于珊