“政府-市场”二元作用下的我国重大工程组织模式：基于实践的理论构建

李永奎，乐云，张艳，胡毅

（同济大学 经济与管理学院，上海 200092）

重大基础设施工程（以下简称“重大工程”）是为社会生产、发展和民众生活提供基础性公共服务的重大物质设施，是用来保证和改善国家或地区经济社会活动的重大公共服务系统[1-2]，在当前及未来相当长的时间内都是我国社会经济发展的重要引擎。相应地，重大工程组织是由工程多主体在一定的规则和程序规定下，为了实施全过程各种管理功能而形成的系统网络。与一般工程组织相比，重大工程的战略意义和公共产品属性决定了其组织模式的“政府-市场”二元性特征。

Flyvbjerg等[3]认为，重大工程存在着突出的决策风险、超投资、进度拖延和环境影响等挑战，传统项目管理理论存在不适应性，理论和实践存在着“紧张点”，而新的理论常常诞生于这种“紧张点”现象。这也决定了重大工程管理的研究需要问题驱动，诞生于实践智慧[4]。因此，如何总结已有的工程实践智慧，构建能指导我国重大工程组织实践的理论是目前亟需解决的问题。同时，Scott等[5]认为，当前工程组织理论的变革不是程度问题，而是新种类的产生问题。

另一方面，在我国，现有的项目管理和工程管理理论大多借鉴于国外理论体系，情境的差异性使这些理论的不适应性逐渐显现并日益突出，再加上对中国重大工程经验和教训总结不足，使得理论落后于实践的现象长期没有得到改变。此外，外部环境也在不断变化，变革性技术和管理创新不断涌现，如建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）技术以及政府与社会资本合作（Public Private Partnership，PPP）融资模式的推行等。由此，强烈的时空差异背景的嵌入，使得我国重大工程组织与体制、机制、制度及文化情境紧密关联，具有独特的“情境”基因，需要开展针对性研究。

为此，本文围绕我国重大工程组织的现实挑战和突出问题，从我国特有的体制、制度和文化情境出发，基于重大工程跨案例研究，通过我国“政府-市场”对重大工程组织共同作用的系统分析，开展组织模式的创新研究。旨在揭示我国“政府-市场”二元体制和制度环境对重大工程组织模式的系统作用规律，构建我国重大工程组织模式的复杂结构、多元功能及复合性能理论，以及探寻组织模式的创新路径和主导模式的形成规律。

1 理论基础

1.1 重大工程组织模式的外部影响因素：制度视角

重大工程多为公共工程，投资大、影响大、技术复杂，与社会、经济、环境、政治等紧密相关，是一个开放的社会经济系统，涉及历史、环境、制度、政策、个人价值观以及更广泛的结构框架，甚至是一个政治符号[6]。因此，重大工程不可避免的同时受到外部政治和经济影响，即政府和市场的二元治理作用，并且这一治理机制和外部环境呈现共同演化性。

在政府作用方面，由于重大工程的公共属性和多重目的，其治理往往具有“例外”特性和“特别体制”，甚至涉及到国家干预[7]。因此，政府在工程决策和建设中的角色及重要性是不可取代的，尤其在基础设施和重大事件工程领域，政府必须起到引导作用[2，8]。在这一背景下，政府对资源的控制、政府的直接干预都会对重大工程的组织模式产生影响[5，9]。尤其在我国，指挥部等准政府组织仍然是重大工程建设的重要组织模式，在推进工程进度和提高工程效率上具有显著成效[10-11]。但同时，过度的政府参与也出现了诸如权责分配失衡、以权谋私、社会矛盾激化以及寻租等政府作用失灵现象[10，12]。因此，如何通过制度安排，构建重大工程的顶层治理机制，平衡工程效率与抑制行为异化之间的关系，就成为重大工程组织模式设计的关键制度性问题。

在市场作用方面，由于重大工程的规模巨大、技术复杂，需要调用大量的社会资源来完成，又往往具有一次性，故过度的政府参与会降低项目的成功率[10，13]，基于契约的市场机制被认为是资源高效配置的基础性治理手段。但这一机制同样是复杂的，基于交易成本理论的研究认为，单纯的合同治理（正式治理）无法有效解决重大工程的不确定性问题，会带来项目决策和实施的低效率，基于信任和合作的关系治理（非正式治理）是提高项目绩效的重要中介变量。但是市场手段在工程组织中应用必须有相应的配套制度条件来保障[14]，当市场制度环境不完善时，一些大型企业会通过加强内部关系来确保其竞争优势[15]，并可能出现信息不对称、公平失范、寡头垄断和项目低效等市场失灵现象[16]。因此，需要通过组织间良好的治理设计，来构建高效的重大工程组织运作机制，以提高项目的综合绩效。

综上所述，从重大工程的制度理论视角来看，重大工程组织管理需要考虑行政、市场以及两者的综合作用[17]，是垂直治理和水平治理的整合。如果组织模式与制度环境不匹配，则会导致项目意外事件、冲突争议和项目延误等问题[18]；同样，即使相同的组织模式，在不同的政治体制、产业结构、地方制度体系以及不同的历史文化，也会产生显著的差异[19]，制度环境要素对工程成功具有关键作用，需要制定政策以整合公共部门和私人投资组织的资源，来保证项目的成功[20]。

1.2 重大工程组织模式的内部影响因素：复杂性视角

外部的制度情境因素决定了重大工程组织模式的多样性、差异性和动态性，但同时，重大工程系统内部更为复杂，是典型的“复杂巨系统”[21]。随着复杂性科学的逐渐成熟，相关理论和方法也逐渐应用到重大工程组织研究中，成为一个重要视角，以研究重大工程组织的复杂性及复杂性管理[6]。

但是有关重大工程复杂性的研究并未得到统一的结论，包括影响复杂性的因素、复杂性的维度、复杂性的测度和复杂性管理策略等。不过，即使如此，现有对重大工程组织复杂性的研究仍然对于认识重大工程组织模式内部影响的复杂性具有很大帮助，表1所示为当前对重大工程组织复杂性研究的几个关键方面。

表1 重大工程组织复杂性的研究认识

从项目复杂性来看，组织复杂性是项目复杂性的构成部分，而项目复杂性的维度更多，研究视角也更为多样。Baccarini[28]根据项目中各相关要素的区别与联系程度，提出项目复杂性主要由组织复杂性和技术复杂性构成；Bosch-Rekvelt等[27]在其基础上考虑了环境对于项目复杂性的影响，增加了环境复杂性，构建项目复杂性TOE（技术、组织、环境）框架结构，项目复杂性从项目本身扩展到外界环境。综上所述，从我国重大工程的特性出发，其复杂性主要体现在6个方面，如表2所示。其中，与外部影响因素相比，这里的制度主要是直接影响项目的政策、程序和规定，而前者更偏重宏观性的体制、机制、法制和文化等因素。

表2 重大工程项目复杂性的关键维度

上述研究对于认识和理解我国重大工程组织模式的复杂性和多样性具有极大帮助。但同时，对这些内部和外部因素如何作用于重大工程组织模式，以及重大工程组织具有何种不同于一般项目的组织特征和组织性能，主导模式如何生成和选择等关键问题还缺乏认识，这也是本文研究的核心问题。

2 研究方法和案例选择

本文采用基于案例的方法来开展研究，主要原因是：首先，案例研究的宗旨正是以案例为基础归纳产生理论，因此是建构理论的有力工具，且多案例研究往往能为理论构建提供更坚实的基础[29-30]，而理论的产生完全根植并升华于案例内或案例间的构念之间的关系模式，以及这些关系所蕴含的逻辑论点[31]，本文正是运用重大工程典型案例创建重大工程组织模式理论构念；其次，案例研究作为一种常用的质性研究方法，通常遵循归纳逻辑来探讨管理实践中涌现出的复杂而具体的新现象，从而有效构建和验证新理论[32]；最后，重大工程管理具有典型的实践特征，其理论往往诞生于“实践智慧”，案例研究是最常用的方法[5]。为了进一步提高结论的稳健性，本文采用多案例方法，遵循“复制”逻辑，对研究发现进行扩展和反复验证[33]，进而充分保证理论形成的过程“扎根”于实证性数据，并与管理情境充分结合，以建立更扎实、准确和具有普适性的理论[34-35]。

综上所述，本研究参考欧洲重大工程研究中心Omega Center的技术路线[20]，从研究问题与目的出发，围绕外部宏观情境、二元治理相关理论基础以及纵贯案例研究等三方面，开展系统、综合性的研究，总体技术路线如图1所示。

图1 总体研究技术路线

在案例选择方面，本文基于重大工程案例研究和数据中心（http：//www.mpcsc.org/），选择西气东输、青藏铁路、长江三峡、南水北调、京沪高铁、港珠澳大桥等6个典型案例作为目标组；选择川气东输、南宁高铁站、苏通大桥、虹桥交通枢纽、上海世博会、洋山深水港等6个案例作为验证组，进行验证性交叉研究，基本信息及数据来源如表3所示。主要考虑如下方面：①这些案例较大程度上涵盖了我国重大工程的主要类型，在相应领域也具有代表性；②这些重大工程项目时间跨度涵盖1958～2017年，地区涵盖范围广，时空代表性强。另外，为了更好地进行交叉案例分析，研究针对案例进行了结构化处理，每个项目包括外部情境、工程背景、项目特征、组织策略、工程绩效以及实践经验等部分。

3 “政府-市场”二元作用下的重大工程组织模式的理论构建

重大工程组织模式指组织内主体关联结构、事权配置及各类管理资源整合转换方式等的规律和规则，包括静态的组织构成、组织形态和组织要素，以及动态的项目交付和资源整合方式、治理机制和运作机制等。通过案例的比较分析发现，在我国特有的“政府-市场”二元体制作用下，重大工程组织模式呈现多样性和复杂性，受到外部制度情境和工程特性的显著影响。但是又呈现宏观、中观和微观层面的规律性，其基本特征是结构的多层性、要素的多元性、功能的多样性、性能的复合性以及系统的演化性，其主导模式的生成具有相应路径，其组织模式设计的根本出发点是工程复杂性的降解与治理。

表3 典型案例概况及数据来源

3.1 制度视角：二元作用机理及主导模式的生成和选择机制

由于重大工程的特殊性地位，“政府-市场”的二元作用是一个国际普遍现象，例如索契冬奥会场馆建设采用的国家干预模式[7]、厄勒海峡连接线的业主分别由丹麦和瑞典的政府拥有[36]等。但不可否认的是，在我国，外部政治经济的体制、机制和制度情境又具有特殊性，因此，相应的组织模式也具有中国情境性。例如，世博会的案例研究表明，准政府性质的指挥部模式对重大工程资源的整合、调配以及公共利益的协调具有积极意义，这并不同于国际上的普遍认识[10]。

通过对选取案例的深入观察和验证发现，政府和市场机制对重大工程组织模式的作用形式、路径和作用手段既具有共性也具有差异性，其总体机理如图2所示。其中，作用形式具有多层次性，从中央到省市区属于政府治理的范畴，多采用垂直的行政治理手段，属于政府式的委托代理，治理方式则采用制度治理方式，是系统他组织问题。相对的，在项目实施层面，则更多的采用水平的市场治理手段，是一种合同委托式代理，治理方式则采用交易治理方式，包括合同治理和关系治理的双重方式，是系统自组织问题。但各个项目也存在差异性，例如青藏铁路，采用了国务院青藏铁路建设领导小组、青藏铁路建设总指挥部和青藏铁路公司的多层治理模式，并根据建设进度不断调整；而三峡工程则采用了国务院三峡建设委员会和中国三峡总公司模式，其中三峡总公司在完成三峡后还承担了其他水利水电枢纽的开发和建设。在多层治理架构中，最复杂也是最特殊的是介于政府和市场化参建主体之间的项目机构，即边界对象组织，其具有模式的多样性，如事业法人、企业法人、指挥部或混合性质等，其在组织架构、人事性质、采购行为、项目治理机制等方面存在显著的差异性。此外，边界对象组织的二元属性还受到诸如项目性质（如战略重要性程度）和投融资模式（如PPP）的影响。

图2 重大工程组织模式的“政府-市场”二元作用机理及案例验证

进一步，研究发现，由于我国重大工程的项目类型多样、行业分布多样、发展历史多样以及模式成熟度多样等特征，导致了重大工程组织模式生成路径的多样性，但主导模式的形成和选择仍然具有一定的规律性。这种规律特征涉及重大工程组织场域的形成与重构，模式的形成、构建与生成以及模式的适应性演化等。

场域是一个社会学概念，是社会文化再生产过程中的各种参与者的总和及其动态关系[37]。在此基础上，DiMaggio等[38]进一步明确了组织场域的概念，即组织场域是由与企业产出密切关联的各利益相关者按照特定的逻辑共同建设且参与相关活动的场所。重大工程的整个决策、计划、管理和协调过程是多行为者矛盾利益互动的过程，组织间和组织内部均具有复杂关系，形成了特定的组织场域[39]和复杂的社会经济子系统，而这种组织场域的形成（或重构）、固化和同形就构成了组织模式的生成基础。依据组织和制度理论[40]，组织模式的构建和生成途径包含模仿性同形、规范性同形和专业性同形等，组织同形、制度规范和最佳案例示范效应，使得不同工程领域具有不同的主导模式。例如，一段时期内的高铁建设采用了标准化的指挥部模式。多样化的生成路径，再加上外部环境的复杂性，使得组织模式不断进行适应性演化，从而形成了多种维度的组织模式，整个生成和选择机制如图3所示。

图3 重大工程组织模式的生成与主导模式选择机制

3.2 复杂性视角：适应能力导向的重大工程组织结构、功能和性能

与一般项目不同的是，重大工程内外部环境变化极其剧烈，目标要求严格，项目失败的代价十分巨大，因此，要求组织必须具有极强的外部环境适应能力和变化的控制能力，这也是复杂适应性系统的根本特征。通过案例可以分析出重大工程组织的外部环境与工程情境适应的能力，可以以此为导向，归纳重大工程复合动态组织结构。

重大工程管理涉及战略问题、跨域协调、外部利益相关者问题、移民和拆迁、环境影响问题、跨组织项目协同问题以及项目高效协作问题等多种任务，因此，组织功能十分复杂，这必然要求组织结构具有纵向上的多层次性，其中3～4层是常见形式。在组织结构的横向上，往往具有多样化的结构模式，在政府职能管理和市场化效率导向下，既涉及传统的职能结构，也涉及线性层级和矩阵式结构，体现出混合结构形态[41]。但很显然，组织之间的关系并非仅仅体现于正式的组织结构形式，合同关系、行政管理、社会网络以及战略联盟等各种组织间关系会渗透到重大工程组织结构中，使组织结构呈现出复杂网络特性[42]。此外，随着外部环境、工程阶段、项目采购以及目标调整等一系列的变化，尤其是在论证期、决策期、准备期、实施期和运行期，工程组织的结构一直处于动态调整中。这样一来，要实现重大工程的战略层面和实施层面目标，就需要对纵向上多层次的组织进行垂直集成，对横向上的跨地域、跨组织和跨部门的组织构成进行水平集成，并由此形成了重大工程组织的多层次结构和功能，如图4所示。

图4 重大工程组织的多层次结构和功能

依据系统科学和复杂性适应性理论，为了应对外部复杂性环境，组织需要具备面向变化的被动稳定能力和主动应变能力，即具备一种复合性能，以保证重大工程的成功。这种性能框架不是单一的，依据能力层级维度和外部环境的变化剧烈程度，应包括刚性、鲁棒性、柔性以及弹性性能等。重大工程组织复合性能框架内各性能的适用情境、组织参照以及具体应用如表4所示。在工程复杂性测度的基础上，组织通过“政府-市场”二元手段构建具有复合性能的重大工程组织模式，并不断调整和适应，采用权变和适应性策略，来应对和管理重大工程复杂性。通过对青藏铁路、港珠澳大桥、京沪高铁、南水北调中线一期以及三峡水利枢纽等7 个案例的对比发现，在应对项目构成、进度、技术、制度、组织和利益相关者复杂性方面，不同项目所采用的组织模式和组织构成会有一定的差异，但通过复合组织性能来保证组织适应性是这些案例共同的特征。

表4 适应能力导向下我国重大工程组织复合性能框架性能特征

3.3 演化性视角：重大工程组织模式和治理机制的共同演化

与经济、社会、政治和生物系统等一样，重大工程也具有强烈的变化和依赖特征，例如非线性动力学、阈值效应、级联效应和有限的可预测性等，是一种复杂适应性系统。最新的演化治理理论（Evolutionary Governance Theory，EGT）认为，治理干涉应始于对情境的深度理解，应认识到共同体和治理情境都是高度动态的，所有的治理要素（如情境、目标、行动者、制度、知识、权力以及结构、构成、治理技术等）都是状态依存的，这些要素与它们之间的关系均会不断演化[43-44]。而传统的项目治理理论较偏重于一个组织范围内的静态问题，存在理论和实践的“紧张点”，需要借助治理理论的最新发展，拓展甚至构建重大工程组织模式中的演化治理理论。

以上海市世博会为例，该项目是国家和上海市的战略项目，具有强烈的政治、经济和社会符号意义，受到国家和地方政策、法律、体制和文化等多种因素影响，利益相关者众多且复杂，PESTLE（政治、经济、社会、技术、法律和环境）的每一个情境变量在项目全过程都在变化，甚至是根本性变化。例如，政府换届对后期开发规划的影响。项目的目标优先权也在不断调整，如申办和筹办阶段进度目标具有极大压力，从而导致了该阶段的治理结构最为复杂。在组织层级和组织构成方面，边界对象核心组织——上海世博局也在持续变化，前后进行了19次调整，以适应项目实际需要。图5所示为上海世博局的组织机构调整过程[45]。在治理配置的构成要素方面，不同层级的行为者会采用不同层次的制度和政策来规范参与方组织行为，甚至突破现有政策限制，例如，一些标志性项目的项目经理会拥有更多权力以及较快的升职机会。而在演化路径和治理技术的变化方面，政治体制、同类项目的经验和初期的治理机制设计往往影响后期的变化轨迹，核心人事的变动在一定程度上保持连贯性和稳定性，以平衡既有惯例的执行、应对新的复杂情境以及长期目标的实现。“政府-市场”二元治理技术在案例中也在不断变化。在申办期，往往依靠政府的行政力量和措施，而筹办和运营期则需要采用行政和市场的双重措施，后期开发则更多采用的是市场化手段。因此，从该案例可以看出，重大工程组织模式和运作机制不断变化并具有共同演化特征，以适应项目的内外部环境的变化。

图5 上海世博局部门调整过程

虽然不同项目的治理演化过程不同，例如，港珠澳从前期工作协调小组到专责小组的成立，再到三地联合工作委员会及大桥管理局的成立；三峡工程从1984年中国三峡工程开发总公司筹建处成立，到2009年中国长江三峡集团公司成立经过了多次组织调整。但通过案例研究发现，与世博会类似，这些重大项目的治理目标、治理机制、治理环境及治理要素等同样具有极度动态性和共同演化性特征，重大工程治理的演化特征具有普遍性。

4 结语

我国重大工程建设的伟大实践给理论创造、学术繁荣提供了强大动力和广阔空间，是重大工程理论研究的创新源泉，是构建具有中国特色、中国风格和中国气派的重大工程管理理论话语体系的基础土壤[46]。其中，“政府-市场”二元作用下的我国重大工程组织模式极具特色，是我国重大工程取得举世瞩目成就的关键保证。因此，基于实践经验进行总结，构建我国重大工程组织理论，对于重大工程理论体系构建，进而指导重大工程实践均具有重要意义。

本文立足于中国重大工程的实践智慧，依据跨学科基础理论，通过多个案例的交叉分析，构建了“政府-市场”二元作用下的重大工程组织模式的理论框架和基础内涵，包括制度视角下的二元作用机理及主导模式的生成和选择机制，复杂性视角下适应能力导向的重大工程组织结构、功能和性能，演化视角下重大工程组织模式和治理机制的共同演化等。这些结论不仅是中国情境下的理论创新，也具有同类情境下的国际“普适性”，是构建重大工程管理理论的重要组成部分。同时，也为重大工程组织设计及预测未来重大工程组织模式的发展趋势提供了理论参考。