论国家税收支出权

文/田程



论国家税收支出权

文/田程

中央财经大学

由于担忧公权的过度膨胀而损害公民权益，关注如何限制公权是学界的传统。税收的天然“侵权”属性，学者们同样关注如何限制和规范国家征税权以保护公民财产权。但税收的征收不是目的，税收支出用以保障公民权益才是税收的核心价值。由于税收的支出不会使得相对人利益受损反而会使其受益，学界往往忽略了作为实现公民权利的税收支出权。

税收；财政权；税权；税收征收权；税收支出权

1 从“蒋石林诉财政局”和“温洪祥申请查账”案说起

农民蒋石林在2006年以一个纳税人的身份，将湖南省常宁市财政局告上法庭，理由是：常宁市财政局超出预算和编制购买豪华轿车。常宁市法院以“所诉事项不属于人民法院行政诉讼受理范围”为由驳回起诉。蒋石林不服，上诉至湖南省衡阳市中级人民法院，但结果仍没有改变。饶有兴趣的是，诉讼中常宁市财政局局长通过媒体对蒋石林进行了匪夷所思的反问：农业税已然取消，蒋石林的纳税人资格非适格，以及蒋石林所缴纳的农业税是否能够购买一台轿车（言外之意就是即使你身份适格，但你所缴纳税款太少，连起诉一台轿车的份额都不具备）。面对结局，蒋石林无奈地认为书本和报纸所说的纳税人权利与现实并不一样。

2 国家财政权与国家税收支出权

依通说，国家主权是一国独立自主处理自己内外事物，管理自己国家的最高权力，是国家的固有权利。国家主权在内容上包括领土完整、政治上独立、经济自主和与他国平等。经济自主体现为国家财政权，国家财政权是一个国家凭借其主权为实现其提供公共服务的需要通过法定程序并按照年度预算在国家与公民之间、国家机关机关之间分配税费、国债等收入的权力，包括财政立法权、预算审查权、税费征管权、国库经理权、财政使用权、审计监督权等等权责体系。国家占有和支配一定的经济资源是国家维持其存在的基本前提，而国家获得资源的方式无外乎是依靠暴力，或者税收。现代法治国家基于保护私有财产权的理念，国家不可能直接索取公民财产，只能采取税收形式来满足自身存在之需要。税收作为财政的一种形式，税收权力是财政权的应有之义，是财政权的一种形态。从词语的逻辑关系上看，财政与税收不是同一层次的概念。计划经济体制下，国家的财政收入主要来组国有企业上缴的利润，税收在国家财政收入中所占的比例微乎其微，随着市场经济体制发展，税收在财政收入的比重上升，逐步占据绝对地位。

表一：近几年国家税收收入占财政收入比例

年份全国财政收入全国税收收入占比 2008年613305422388.4% 2009年685185952186.8% 2010年831017321088.1% 2011年1038748973886.3% 2012年11721010060185.8%

（数据来源国家统计局，比例数据由作者粗略计算）

财政包含税收，但不限于税收，税收只是财政收入的一种形式，二者之间是种属关系。由于税法的在财政法中相对独立，也由于人们习惯于将税收和财政相提并论，因此，将“税收”一次凸显出来。所以，本文将财政收入约等于税收收入，将国家财政权约等于国家税权，不再刻意强调二者之间存在差异。财政权包含税费征收权和财政使用权，税收权力同样包含税收征收权和税收支出权。可惜的是，很多学者不约而同地将国家税权集中于税收征收上，简单地认为税收征收权就是国家税权，人为地割裂了国家税权的全部含义和内容。税权是国家对公众课征税收的权力。

3 国家税收支出权的逻辑起点及价值

考察税收权力（税权）的应有之义，必须从税收法律关系两极“征税主体——纳税主体”的博弈过程全方位的展开。首先，纳税主体在纳税过程中的首要问题并非把税缴纳给谁，而是为何纳税。显然，人们基于获得保护和安宁的生活不得已组建能够体现最大公正的第三方，即政府。《独立宣言》写道：为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府。政府的运行是有成本的，必须获得资助，否则，政府没有足够的力量保护人们的权利。要想“用之于民”，必先“取之于民”。所有的权利都需要公库的支持。公库最稳定的来源就是税收,一个不能获得税收的政府在实践中是绝不能履行好保护民众的职责。正如马克思所言的，税收是喂养政府的奶娘。从纳税主体的角度讲，税收是人民为获得公共产品的对价。其次，国家筹集税款后，将私人财产转化为公共财产，作为提供公共服务的经济基础，如警察、国防、司法部门和监狱等等。这里蕴含了一个前提：国家必须有效地使用公共财产，否则为民众提供公共服务只能是空谈。如果国家将公共财产大部分消耗在维系自身运转上，用于提供公共服务的部分势必减少，届时国家所供给的公共服务质量肯定会大打折扣。提取和再分配公共资源的政府部门实质上影响我们权利的价值、范围以及可行性。财政的支出以及支出方向约束着我们权利的质量，权利被保护的程度在公共财产支出侧重点不同的国家是有差别的。征税不是目的，将税收用于民众期望之处以保护民众正当利益才是税收的核心。在界定税权内涵时，不能仅仅强调税收的财政收入功能而看重国家单方意思和利益；也不能仅仅强调课税和民众的义务而将税收的支出排除在税权的应有之义中。必须坚持税收的征收和支出相一致；必须坚持征税主体和纳税主体权利和义务相一致，这样我们才能得出完整的税权概念。用狭义的租税概念构筑的税法理论，无论在形式上多么完美，都无法对运用纳税人缴纳的租税来侵害或破坏纳税人和国民的生活和人权的行为，起到任何实质意义上的遏制作用。完整的国家税权应该包括国家取得税收的权力——税收征税权和国家对税收支出的权力——税收支出权。从税收的征收看，限制税收征收权，能保障公民的财产权；但从税收的支出看，保障税收支出权，同样更保障公民财产权。

[1]丛中笑.纳税人参与权探析[J].经济法研究,2008,7(00):266-281.

[2]张晋武.西方国家税收支出制度评析[J]. 经济评论,1999(01):111-113.