涉诉信访纠纷解决机制探索——以X市法院为分析对象

古强



涉诉信访纠纷解决机制探索——以X市法院为分析对象

古强1, 2

（1. 西南政法大学 法学院，重庆 401120；2. 宜宾学院 法学院，四川 宜宾 644000）

信访是中国特色的纠纷解决机制，其作用不容忽视。涉诉信访作为改革的突破口，能够为合理合法解决信访纠纷提供示范模型。涉诉信访应定位为通过公正程序实现权利，其功能包括：畅通信息收集渠道；引导公民监督司法；救济民众权利。目前，涉诉信访存在的问题有：涉诉信访的程序规范性不强；维权与维稳的关系含糊不清；重复涉诉信访多发；涉诉信访公开程度低。针对我国涉诉信访存在的主要问题，化解涉诉信访纠纷的路径为：以程序正义的理念指导涉诉信访工作；引入以律师为主的社会力量参与涉诉息访工作；确立案件追踪机制和责任制；及时公开和报告涉诉信访案件。

涉诉信访；纠纷；解决机制

信访作为非讼纠纷解决机制之一，发挥着独特而重大的作用，其他纠纷解决机制难以取而代之[1]9。然而，信访囿于自身性质和中国国情，存在明显的缺憾与不足，有待进一步改进。2016年最高人民法院出台了《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》（下称《意见》），将涉诉信访纳入法制轨道[2]。司法作为纠纷的最后救济手段，使得人民法院成为纠纷解决的最后场所。审判层级和审理程序的设计，注定了纠纷通过审判程序解决的时效性和结果性，即法院审理的案件必须按照诉讼程序规定的时限推进，并且最终会获得终审裁判。涉诉信访是法院裁判不公或错误，且在正常程序无法救济时的非常态救济方式。以涉诉信访为改革突破口，能够为合理合法解决信访纠纷建构示范模型。本文拟以X市法院为分析对象，探索涉诉信访纠纷解决机制，期待为司法改革总体布局提供助力。

一、涉诉信访的定位与功能

涉诉信访极具中国特色，目前国外尚无类似制度。在中国语境下，讨论涉诉信访，一方面,应关注当下的社会经济矛盾，以解决纠纷为导向，摒弃取消涉诉信访的极端态度；另一方面，涉诉信访的特质决定了法院不应对其过分推崇，只有两者之间保持一定的平衡，才能弥补纠纷解决手段的不足，保障当事人合法权利的有效维护。因此，以相对合理主义的视角讨论涉诉信访，正视涉诉信访的功能，无疑对当事人或法院，甚至对司法改革都大有裨益。

（一）涉诉信访的定位

涉诉信访作为一项纠纷解决制度，定位不明，在理论界也存在诸多争议，但似乎更为社会所接受。定位不明，作用发挥就有限。笔者认为，涉诉信访作为纠纷解决的方式，具备了纠纷解决机制的基本特点，但仅将涉诉信访定位为解决纠纷并不能完全体现其特质，这是因为它与诉讼相关联。

涉诉信访的对象是经过法院处理的个案。程序的期限性和二审终审制决定了案件的处理程序是固定的。在正常程序无法获得权利救济的情形下，当事人的权利公正确实需要保护，这时当事人启动涉诉信访，其目的在于使案件重新进入诉讼程序，通过公正程序实现权利。所以，涉诉信访应定位为通过公正程序实现权利。

（二）涉诉信访的功能

1. 畅通信息传递渠道

“互联网+司法”时代的到来，改变了传统涉诉信访方式，使得信息化与涉诉信访深度融合[3]。运用大数据收集涉诉信访信息，便利了民众和法院。在现有司法生态下，涉诉信访实际上是信息“中转站”。直言之，涉诉信访本身不能解决纠纷，而是将信息转送有关部门，有关部门根据具体情况采取不同的处理方法，由本部门处理或由相关部门配合处理，最终实现纠纷的化解。

2. 引导公民监督司法

我国司法公开是有限度的，距离案件全面公开尚有一定的空间[4]。涉诉信访有利于公民监督司法，提高审判案件的质量，提升司法权威。当事人对个案的信访，一方面有利于防治司法腐败。司法腐败严重危害司法公信力，损伤司法权威。当事人通过涉诉信访，能够将不易发现的部分司法腐败问题揭开，有利于预防和减少不当或违法干预司法带来的枉法裁判行为；另一方面有利于防范和纠正冤假错案。涉诉信访是在正当程序之外开辟的一条“非常态”救济道路。正当程序关闭后，案件仍有可能存在不公问题，开启涉诉信访程序，对防范、纠正冤假错案有较大意义。

3. 救济民众权利

“有救济才有权利。”涉诉信访的目标在于为民众提供救济渠道，实现民众自身的权利。权利实现是法治社会的核心要义，而权利救济才能保障权利实现。实体法规定了公民的权利，当权利处于不稳定状态时，便产生了纠纷。为了解决纠纷，当事人一般会选择诉讼，以便通过司法机关的认定来实现自身的权利。纠纷进入诉讼程序后，当事人不仅可以主张实体权利，更重要的是还享有程序性权利，为实体权利得到法院认可提供了程序上的机会和便利。涉诉信访救济权利功能的发挥，应防止民众形成对涉诉信访的依赖。

二、涉诉信访存在的问题

笔者通过对X市法院近年来涉诉信访案件的考察，认为涉诉信访主要存在以下问题。

（一）涉诉信访的程序规范性不强

规范的程序具有鲜明的人性化特点，在程序中当事人的主体地位得到尊重，当事人有机会充分表达案件事实和自己的观点，并被法院审判人员聆听；规范的程序具有较强的操作性，当事人运用程序赋予的权利，举示证据材料支撑诉求，反驳或抗辩对方的主张；规范的程序还具有较强的可控性，根据程序的进行能够预测即将到来的结果。按照这种标准衡量，涉诉信访的程序规范性不强。涉诉信访案件进入接访中心后，因缺乏严格而规范的程序保障，当事人无法评估具体的过程，难以预测结果的走向。

（二）维权与维稳的关系含糊不清

涉诉信访工作目标、工作部署主要由地方政法委等党政机关参与制定。涉诉信访的政治色彩较浓，维稳往往作为首要目标被追求，维权只作为次要目标。为了维护社会稳定，敏感案件或群体性案件的涉诉信访通常难以进入程序，最终造成维权无门的尴尬局面。维稳与维权的关系含糊不清，容易导致恶性循环。造成此局面的原因可以归为参与涉诉信访纠纷的主体存在局限性。

（三）重复涉诉信访多发

重复涉诉信访与一般的涉诉信访相比，对法院形象与权威的负面影响更大。以与X市属于同一省份的C市T区为例，据有关部门统计，重复或反复涉诉信访率高达30%[5]100。重复信访多发表明案件的首次信访未能得到有效的处理回应，信访案件并未得到彻底解决。其表现主要存在两种情况：一种情况是案件仅仅进行了相关登记，没有进一步的后续处理程序；一种情况是案件进行了相关处理，但是并未真正解决纠纷。因此，有必要对个案进行全面的跟进与追踪，并对责任人员赋予特定的义务，以保证个案得到及时的处理与解决，减少乃至消除重复涉诉信访。

（四）涉诉信访公开程度低

较之于我国司法公开，涉诉信访公开程度极低，不但当事人无法掌握涉诉信访的进展，社会民众更是无从知晓。涉诉信访案件的特殊性要求具体案件处理情况应及时地公开与报告，透明案件的处理程序，只有这样，才能起到涉诉信访办理的效果。特别是对于确实存在问题的案件，任何程序不透明都会让当事人的信任度降低。当然，考虑具体个案的不同，案件处理情况公开时应对当事人信息作必要隐匿或修改。X市法院及相关机关出台了关于涉诉信访处理流程的文件，但在具体执行过程中，因考虑种种复杂的因素，法院信访接待中心不想也不愿意将相关的数据公开，试图以此达到树立司法机关形象以及裁判权威的目的。实际上，涉诉信访案件的公开处理未必会削弱裁判权威，反而可以通过正视问题所在，逐步解决裁判中的问题，从而提升法院的形象。因此，涉诉信访公开程度较低是值得改进的一个问题，需要法院系统予以高度重视。

三、化解涉诉信访纠纷的路径

针对我国涉诉信访存在的主要问题，寻找化解涉诉信访纠纷的路径，应从理念、参与主体、工作机制、个案公开等方面着手实施。

（一）以程序正义的理念指导涉诉信访工作

涉诉信访的案件基本上属于诉讼程序已经终结的案件，但当事人不满案件的裁判结果，或者裁判文书生效进入执行程序后，当事人对案件的执行存有异议。根据不同纠纷对应不同解决机制的原理，应将涉诉信访纠纷的类型予以分流：按照程序的性质，涉诉信访可分为诉讼案件信访与执行案件信访；以是否能够重新进入诉讼程序，案件分为再审程序案件信访与复杂的非诉案件信访；对于能够衔接诉讼程序或执行程序的信访案件，按照纠纷的类型，实现涉诉信访与业务庭的对接；对于程序外案件，因无法启动司法程序，应联合其他机关、专家学者、人民调解委员会等，合理化解涉诉信访纠纷。

（二）引入以律师为主的社会力量参与涉诉息访工作

涉诉信访需要法院投入较大的人力、物力和财力，这都与法院案多人少的现状相冲突。律师是连接法院与当事人之间的桥梁，较之于作为司法机关的法院，律师扮演着当事人权利“拯救者”的角色。律师扎实的专业理论和律师事务所的社会组织性质，使得律师具备参与涉诉信访工作的条件。律师向涉诉信访当事人提供优质的法律服务，有利于缓解司法资源稀缺的压力，充实社会力量到信访工作中来，有利于当事人依法切实维护自身权利，避免盲目信访，同时有利于增强司法公信力。律师参与涉诉信访的模型有两种：一是在法院接访中心设置律师值班窗口，免费为当事人提供法律咨询服务；二是在大型律师事务所增设专门的信访法律服务中心，以公益为主，为当事人提供免费法律咨询、案件代理服务。律师服务的目的是让当事人对涉诉信访案件形成初步的理解与预期，压缩法院处理涉诉信访案件的数量，一定程度上起到“过滤阀”的作用。律师的服务形式和内容主要是：了解当事人的信访诉求；分析信访诉求是否符合法律规定或有无法律依据；确定信访诉求的管辖法院及业务部门；出具信访法律意见书；代理涉诉信访案件。同时，告知当事人涉诉信访的方式，应依法进行，禁止聚众暴力“闹访”。

（三）确立涉诉信访案件追踪机制和责任制

信访案件进入法院以后，应当如何反映案件的动态，以及在案件出现问题时是否问责、如何问责等都是值得我们思考的问题。X市法院建立了重点案件实施督导制[6]，成效明显。但是，对于普通涉诉信访案件的运行，该市法院并未加以重视和规制。为了防止重复信访的发生，我国应健全涉诉信访案件的追踪机制和责任制。追踪机制的意义在于及时反馈案件进展信息，防止办案人员对案件久拖不决。责任制的意义在于提高案件的处理质量，以便彻底化解纠纷。追踪机制的核心是节点控制与公开，每个节点设置时间控制，明确节点负责人，为责任制的实行找到依据。责任制的前提是案件考评核查，从正反两方面建立科学合理的考核细则，将惩罚和奖励予以结合。对于考核达到相应指标的涉诉信访工作人员给予物质奖励、荣誉奖励，对于考核未达到相应指标的涉诉信访工作人员追究行政责任甚至刑事责任。

（四）及时公开和报告涉诉信访案件

现行的信访终结制度，能有效筛选出需要经正式程序解决的纠纷，但尚缺乏案件及时公开和报告制度。涉诉信访应建立一套完善的公开程序与制度，既要公开处理的结果，还要公开处理的过程，更要公开参与案件处理的人员。涉诉信访接待窗口应在接待当事人时，书面告知需要提交的案件材料、处理程序、处理周期，详细记录当事人信息及陈述的案件情况，提出初步的处理意见或建议，并书面交付给当事人。同时，涉诉信访应建立案件报告制度，由信访登记中心接待人员撰写案件初步报告，根据案件类型交由相关部门审核处理，结案后还应撰写结案报告。结案后，信访接待人员应将涉诉信访案件的书面处理结果送达当事人，并在专门的信访网站上公开处理结果。公开程序与案件报告制度，可以防范将案件无正当理由拒之门外现象的发生，有力杜绝草率处理案件现象的发生。

涉诉信访是特定时代的产物，不仅与法律有关，更与我国的国情有关，在我国转型期有其存在的必然性和必要性。在司法权威和司法公信力提升至一定程度后，涉诉信访自然会逐步退出历史舞台。目前，我们关注的重心是如何设计制度规范，以最大限度发挥涉诉信访的功能，同时杜绝“信访不信法”的错误倾向。总之，让涉诉信访走上法制轨道，应该是我国司法的理性选择。

[1] 王亚新．非诉讼纠纷解决机制与民事审判组织的交织：以“涉法信访”的处理为中心[J]．法律适用，2005(2)：9–11．

[2] 罗书臻．加强信访督办化解实行诉访分离机制：最高人民法院出台执行信访案件办理意见[N]．人民法院报，2016-07-15(1)．

[3] 潘静．全面提升涉诉信访信息化应用水平强力推动涉诉信访工作再上新台阶[N]．人民法院报，2016-10-27(1)．

[4] 马超，于晓虹，何海波．大数据分析：中国司法裁判文书上网公开报告[J]．中国法律评论，2016(4)：243–244．

[5] 李霞，刘丽．稳妥化解信访矛盾全力促进社会和谐：以基层法院的实践探微为样本[J]．中国审判，2013(2)：100–101．

[6] 陈广娟．徐州涉法涉诉信访改革初见成效[N]．江苏法制报，2014-12-08(D)．

〔责任编辑 叶厚隽〕

Research on Petition Dispute Resolution Mechanism ——The Court in X City as the Analysis Object

GU Qiang

(1. Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. Yibin University, Yibin 640000, China)

Petition is an effective mechanism of dispute settlement with Chinese characteristics. As a breakthrough in the reform, petition can provide demonstration model for reasonable and legitimate solution to the dispute. It should be positioned as the realization of the right to justice through the program. And its features include: flowing information collection channels; guiding the civil judicial supervision and relieving the citizen rights. For the problems lie in Chinese petition procedure as weak specification, unclear relationship between rights acquirement and stability maintenance, repetition and low degree of publicity, the resolutions include guiding petition by the justice procedural, introducing lawyers as the based social forces to participate in petitions, establishing the case tracking and responsibility mechanism and reporting the petition timely.

petition; dispute; resolution mechanism

2017-06-29

海南省哲学社会科学规划课题（HNSK(ZC)16-17）

古强（1982―），男，四川宜宾人，宜宾学院法学院讲师，西南政法大学法学院博士研究生。

D920.0

A

1006–5261(2018)01–0053–04