构建新宏观形势下的财政政策分析框架

2008年国际金融危机给当前主流宏观经济理论带来重大挑战，建立在新古典宏观经济学之上的宏观财政与货币政策的作用引发理论与政策界的反思。财政是国家治理的基础与支柱。建设大国财政要求建立现代财政制度。相应地，大国财政也应该构建完善的现代财政政策分析框架。

回溯财政政策的前世今生

财政政策因经济危机而兴。1929年资本主义国家经济危机，形成影响深远的大萧条。随着证券市场崩溃、失业率急剧上升，很多资本主义国家经济处于崩溃的边缘。一些国家因为经济危机走上战争扩张的道路，如德国和日本，给人类带来沉重的灾难。美国在罗斯福总统的带领下，积极干预经济，实施刺激经济增长的财政政策，大力兴建公共工程，增加消费和就业，稳定金融市场，到1939年，美国基本走出了大萧条的阴影。利用财政政策积极干预市场为特色的罗斯福新政促使美国经济走出经济危机的泥淖，夯实了资本主义的经济制度的物质基础。

凯恩斯主义经济学诞生并深度影响政策实践。1936年，凯恩斯的《就业利息和货币通论》出版，标志着宏观经济学的诞生。该书通过建立总量经济分析框架，论证需求不足与周期波动的关系。凯恩斯主义经济学是对传统古典经济学的革命，此后财政政策成为宏观经济政策工具箱中的重要武器。凯恩斯基于边际消费倾向递减、资本边际效益递减规律和流动性偏好理论，判断宏观经济会因为需求周期性下降而出现危机。这就是解释经济危机产生的有效需求不足理论。有效需求不足理论佐证了政府刺激经济的政策的合理性。财政政策对于走出20世纪30年代的全球性经济危机发挥了关键作用。此后财政政策登上历史舞台，成为市场经济国家最重要的宏观经济政策，在战后的资本主义国家重建过程中，扮演关键角色，也使这些国家的宏观经济一定程度上摆脱了战前每十年爆发一次危机的周期律。

财政政策因经济危机而衰。1973年开始的两次石油危机导致美国经济同时出现经济停滞、失业率上升和通货膨胀，传统凯恩斯主义经济学的通胀率与失业率相互交替的菲利普斯曲线失灵。石油危机是一种供给冲击，石油的短缺导致了石油价格的飙升。而因为能源价格的上升，宏观经济陷于低迷状态，经济增长停滞。此时，扩大财政支出只会加剧通货膨胀。凯恩斯主义经济理论受到以“卢卡斯批评”为代表的新古典经济理论的猛烈抨击，财政政策的理论根基受到动摇。与此同时，经济理论上，卢卡斯猛烈批评凯恩斯主义宏观经济理论缺乏微观基础，而且缺乏预期对经济主体影响的考虑，形成新古典经济学的“反革命”。以微观经济学为基础的新古典宏观经济理论诞生并确立了学术主流地位。撒切尔夫人和里根总统相继大力推行私有化、去国有化，大规模减税等政策，美欧经济重拾增长。

从20世纪80年代到2008年国际金融危机爆发的这段时间，被称为宏观经济的大稳健时期，货币政策成为主角，财政政策沦为配角。直至2008年国际金融危机爆发。为应对国际金融危机，欧美国家投入大量财政资金救市，财政政策重新引起关注。而果断推出大规模财政刺激计划的中国经济，率先反弹，重拾高速增长态势，成为世界经济增长最大的贡献者。后危机时期，在学者重新反思宏观经济学理论的同时，财政政策的作用也得以重新审视。

宏观财政政策效应的研究进展

世界主要经济体大规模财政刺激政策的实施，使得对财政政策的研究成为国际货币基金组织等国际组织关注的重点，经济学界对财政政策的研究热度也在迅速上升。

（一）零利率条件下的财政政策可以发挥关键作用

较新的经济研究表明，零利率条件下的财政政策对经济的拉动作用更为明显，财政乘数更大。克里斯蒂安、艾肯鲍姆和里贝罗提出，当货币政策深陷流动性陷阱，即名义利率降到零左右的时候，财政支出增加不会促进名义利率的提升，但是由于政府开支会提升通胀预期从而导致实际利率为负，负实际利率会引致私人开支增加。因此在这种情况下，财政支出的效应会大大增强。据他们计算，在名义利率为零的情况下，财政乘数超过1.2。德龙和萨默斯提出，在衰退发生时，短期名义利率为零，出现较高周期性失业率和过剩的产能，增加政府支出将不会被中央银行提高利率和供给侧瓶颈所抵消，扩张性财政政策可以自我融资提高未来潜在产出。因此，在名义利率为零的水平上，财政政策的稳定作用是显著的。

（二）应对需求冲击的财政投资性支出效应更为显著

首先，区分供给冲击和需求冲击，财政政策效应会有显著差异。供给冲击发生时，扩张需求的财政政策不能有效发挥作用，比如在两次石油危机时期，财政刺激往往会导致通胀，甚至出现滞胀。受需求冲击，经济增长低于潜在增长率，市场自动调节往往会产生持续破坏性。实施财政政策更能发挥作用。

其次，从分类财政政策的效应来看，财政投资性支出的乘数效应最显著。有研究表明，财政投资性支出的乘数更大，消费性支出和专项转移支付的效果类似，一般转移支付和减税政策的财政乘数较小。

（三）不同经济发展阶段的财政政策效应分化

从各国的财政政策实践来看，财政政策的实施效果截然不同。外需为主、高速发展时期的经济体在遭遇外需冲击的情况下，财政刺激计划往往可以取得良好的效果。美国经济在20世纪五六十年代，财政政策表现较好。

税收的自动稳定器作用更值得期待。政策设计中，存在一些反周期的财政措施，如累进制的税率设计、通胀指数化的财政支出措施、对低收入群体的转移支付等，这些措施在经济上升时期自动起到财政紧缩作用，在经济下降时期自动发挥财政扩张作用。这些财政政策对经济的扭曲作用都相对较小。

中国财政政策的实践成果

反观中国改革开放以来的财政政策实践，在建设中国特色社会主义的市场经济过程中，由于精心准备、时机得当，顺利进入相宜政策模式（段炳德，2017）。即在经济增长势头良好的情形下，财政相应控制支出，扩大财政储备，税收政策注重涵养税源；经济下行压力加大情形之下，调动储备，加大财政支出，熨平经济波动，防止外生冲击导致的经济衰退给经济内在机理造成更大的伤害。

1998年亚洲金融危机爆发，中国实施大规模的积极财政政策，连续几年扩大赤字，增发国债，于2003年左右率先走出危机泥淖，恢复危机前高速增长态势。这是第一次积极财政政策，此后，乘加入世贸组织东风，中国成为世界制造业的中心。当时积极财政政策实施的重点领域，如大规模的退牧换草、退耕还林为恢复生态屏障作出了重要贡献，当时修建的一批道路、桥梁等基础设施为后面的经济腾飞奠定了基础，随后汽车时代的到来使得当时看来略显超前的基础设施建设堪堪应付需求。十年之后，2008年国际金融危机爆发，危机前高速增长的中国经济同样遭受巨大的冲击，中国政府又在第一时间推出新一轮的积极财政政策，经济实现深V反弹。为熨平国际金融危机导致的经济剧烈波动，积极财政政策又一次发挥关键作用。

相宜政策的第一个前提是中国的基础设施投资还有巨大的空间，辅之以为公共设施融资的健康稳定的投融资机制。相宜政策的第二个前提是，经济遭受了严重的外部需求冲击。理论分析表明，当经济遭受供给冲击，财政政策难以发挥正面经济效应，反而更容易产生负面作用。相宜政策对出台政策的时机把握提出了很高的要求。

完善现代财政政策分析框架

基于宏观经济理论求活求变的现状和国内外宏观经济形势出现的新的重大进展，完善现代财政政策分析框架，已经成为迫在眉睫的重要任务。而完善财政政策分析框架，须从以下几个方面发力：

第一，准确判断当前宏观经济形势。目前，中国经济发展进入新常态，中国政府大力实施供给侧结构性改革。从经济发展水平来看，人均GDP与发达国家还有较大的差距，如果没有偏离正确的发展轨道，那么差距收敛的过程也是经济持续增长的过程。中国基础设施投资方面的空间依然较大。中国经济在教育、医疗、养老、基础科学、公共文化服务、社会保障等方面有较大的空间。

第二，科学认识财政政策的本质。当下，财政政策依然是宏观政策工具中的重要组成部分。财政政策分为支出政策、税收政策、预算财政政策等。应根据宏观经济的不同需求发挥财政政策的不同作用。促进增长的政策工具，通过促进结构性改革，促进人力资本的形成，促进固定资本形成（有效投资），加快创新（对前沿技术的投资），夯实经济发展的基础。促进增长的财政政策有时需要依赖结构性赤字融资。熨平经济周期的财政政策工具在发生外部冲击，经济剧烈波动的情况下，应与货币政策配合，或扩大支出，增发债券，或实施减税，往往需要周期性的赤字融资。发挥财政政策作用要创新财政投融资模式，要坚持公共财政、法治财政、预算财政原则，全力保障民生，全力保障经济平稳运行。

第三，健全财政政策决策机制，提高财政政策的科学性和可预测性。美国总统经济委员会和美国国会预算办公室会对即将出台的财政政策效应进行估算，使用多种预测工具对财政乘数的大小进行评估。应尽快建立类似的政策评估体系，完善财政政策的评估系统。为增强财政政策的有效性、透明度和前瞻性，应尽快建立类似货币政策委员会的独立财政政策委员会。