建立健全高校内控制度研究

张培民

摘 要：内控在现代高校管理中发挥重要作用，是高校财务工作防范风险的有效举措，随着高校“双一流”建设经费的不断投入，建立健全高校内控制度显得更加重要。从目前高校内控的建设情况、存在的问题和几点建议三个方面阐述自己的一些思考。

关键词：高校内控；建立健全

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.16.052

内控是高校运行的框架和平台，随着经济发展，在高校治理中发挥着越来越重要的作用。内控制度就是指学校为了实现发展目标，保护学校国有资产的安全完整，保证会计信息的准确可靠，确保学校办学正常进行，在单位内部采取的自我约束、规划、评价和控制的方法与措施，是为了保证正常运转而采取的很有必要的一些管理措施。自2012年11月《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布以来，一些高校开展了内控试点工作，根据COSO内部控制之框架、设计要素、内部控制设计之哲理建立了高校的内控制度。2016年6月财政部印发《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，内控工作全面开展。以西南某省高校内控建设为例，自2013年以来，成立领导小组、出台实施意见、举办培训班、开展实地评价等多项措施，内控建设取得了一些成效。但部分高校仍然存在重视程度不够、制度建设不健全、发展水平不平衡、制度建设不落地的问题。按照财政部“到2020年，基本建成于国家治理体系与治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”的总体目标要求，高校内控建设工作任重而道远。个人认为建立健全高校内部控制制度是高校为“双一流”建设保驾护航，确保学校资产安全，降低财务风险，实现高校管理目标的有效方法。建立健全内控制度，才能真正做到用制度管权、按制度管事、靠制度管人。

1 高校内控的情况

内控由学校层面、业务层面和监督评价三个层面组成。通过点（控制点）、线（业务流程）、面（学校层面）、体（内控体系）一体化进行控制。以预算管理为主线，以资金管控为核心，以单位收支为载体。内控评分体系至少要包含以下12点：评分在单位层面占60分包含6个项，业务层面占40分包含6个项。单位层面6个项分别是1-6：

（1）内控建设启动，其中1.1是否成立内控领导小组，制定、启动相关的工作机制，1.2分层次开展培训（包括学校层面、学院层面、业务人员操作层面）、到做得好的地方学习经费、组织专家开展课题研究，1.3开展风险评估，找到内险点，1.4设计高校组织和业务流程的再造，制作业务工作流程图。

（2）单位主要负责人承担内控建立和实施责任，其中2.1单位主要负责人是否主持召开会议讨论内控建立和实施相关工作的会议，2.2单位主要负责人是否主持制定内控的工作方案，工作机制是否健全，2.3单位主要负责人主持开展内控工作分工及人員配备等工作。

（3）对权力运行的制约情况，权力是否有监督，其中3.1构建权力运行机制，3.2构建监督机制，对权力运行的监督。

（4）形成完备的内控制度，其中4.1预算是主线，必须建立预算制度，4.2收入属资金管控是核心，必须建立收入制度，4.3支出属资金管控是核心，必须建立支出制度，4.4政府采购属资金管控是核心，必须建立政府采购制度，4.5资产属资金管控是核心，必须建立资产制度，4.6建设项目属资金管控是核心，必须建立建设项目制度，4.7合同属资金管控是核心，必须建立合同制度，4.8建立健全决策制度（例如：“三重一大”制度）。

（5）不相容岗位与职责分离的控制，其中5.1对不相容岗位与职责是否进行了有效分离，5.2保障不相容岗位与职责得到分离并组织实施。

（6）内部控制管理信息系统功能覆盖，其中6.1是否建立内控管理信息系统，其功能是否覆盖主要业务控制及流程，6.2系统设置不相容岗位并做到职权分离（信息化建设是内控制度运行的重要保障）。业务层面6个项分分别是7-12。

（7）预算业务控制，其中7.1对预算是否进行分解并审批下达，7.2预算的执行差异率是否在合理范围。

（8）收支业务管理控制，其中8.1收入是否实行归口管理，是否对票据进行控制，确保收入做到应收尽收，8.2支出实行归口管理和分类控制，做到支出规范，按标准支出，8.3举债实行集体决策（“三重一大”制度贯彻落实情况），是否定期进行对账。

（9）政府采购业务按法规进行管理和控制，其中9.1政府采购是否规范，9.2落实政府采购法是否到位， 9.3政府采购方式发生变更以及采购进口产品时是否按程序报批。

（10）资产管理控制，其中10.1是否对资产定期核查盘点并进行跟踪管理，10.2是否按照法定程序和权限来合理配置、使用和处置资产。

（11）建设项目管理控制，其中11.1是否履行建设项目内容变更的审批程序，11.2是否规范编制项目竣工决算按程序交付使用资产，11.3严格执行建设项目的概算率，是否存在超概算率的情况。

（12）合同业务的控制情况，其中12.1加强合同订立和归口管理的情况（建议高校可聘请法律动顾问审核，合同订立由校长授权委托），12.2加强对合同履行的控制情况（专人管理合同，加强履行环节的管理）。

从上述评分表可清楚的看出内控体系的框架和内控风险点。单位层面内控是一种宏观、总体、框架性的控制，是确保业务层面控制得以有效发挥作用的工作机制，包括单位职能及机构设置、管理机制、决策机制、财务审批权限、关键岗位、信息公开以及信息系统等。业务层面内控是具体、直接的控制，是确保内控落地的制度，必须对预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同业务控制（可增加细项）提出目标，找出关键风险点、不相融岗位，提出应对措施，并落实责任部门，确保控制落到实处。最后，对本单位建立与实施内控的情况进行常规、持续的监督评价，对关键岗位及人员的设置情况进行定期或不定期的检查，形成内控报告，发现问题并提出改进建议，不断完善内控系统。

2 高校内控存在的主要问题

2.1 内部控制信息化建设有待加强

财政部要求内部控制要嵌入到系统中，目前预算、政府采购、资产管理多已实现信息化管理，但由于受时间、人力和物力的限制，在临时的预算调整、合同管理、建设项目管理等方面还未实现信息系统管理。各个业务流程之间也缺少整合和融合，没有形成一体化。

2.2 管理不顺畅，工作难到位

内控是学校一把手工程，但多数高校都是由财务部门来承担此项工作，财务部门可以负责牵头内控，但仅能负责会计控制，其他内控的内容应该由各个归口管理部门自行来负责建设。

2.3 风险意识薄弱，没有形成内控意识

高校经过这些年的扩招，特别是“双一流”大学的建设，无论是招生人数，还是校园规模，都明显加大。有些高校领导仍然是计划经济时代的思维，认为高校财务只要按规定编好预算、取得和使用资金就可以了，没有意识到资金量的增大会导致腐败的发生。对内控制度的重要性认识不足，甚至有人认为内控制度会影响工作效率。

2.4 监督评价流于形式，不能有效推进并进一步完善内控体系

内控制度有了，信息化建设也做了一些，但是没有形成定期的监督评价，并将评价结果用于改进内控系统，内控的效用没有充分发挥。

2.5 资产管理混乱

近年来，高校为建高水平大学，提升办学能力，纷纷新建校区、扩建校园，新建实验室，购置设备，资产规模日益庞大。但高校在资产管理上普遍存在人手不足，管理制度不够完善等等問题。例如缺乏学校统筹资产管理的相关规定，资产管理绩效考评制度等，造成资产重复购置、疏于管理等。从资产的物流链来看，资产进行政府采购后的验收往往是保管人员签个字，没有组织专业人才进行鉴定验收，验收的效果难以保证。现在资产的专业化程度高，缺乏维修保养专业人才，保养和维护均不到位，从而大大缩短了资产的使用年限。资产清查不能做到账实相符，高校的房屋产权等由于工程验收等原因没法及时确认；接受捐赠的资产因为作价无法确定等原因没有及时确认入账；没有使用价值的国有资产需要层层审批方可报废，报废不及时的情况都还存在。

3 建立健全高校内控的几点建议

3.1 明确责任，加强学习，提高内控意识

明确内控工作由校级领导亲自抓，财务、基建、资产管理和纪检监察部门一起参与。通过展览、报告、讲座等多种形式的活动提醒领导干部对风险的警觉，使其了解内控制度的作用与重要性。只有高校领导层认识到建立并实施和完善内控制度是管理层的主要职责，自上而下推动内控制度的建设，才能真正建立健全有效的内控制度。对符合一定条件的高校，应设总会计师。承担内控主要职责的人员，要加大内控的培训力度，学习COSO理论体系，提高职业道德修养与专业素质，增强责任心和使命感，为内控建设打下坚实的理论基础。

3.2 内控要嵌入到系统中，并形成一体化，内控才能真正落到实处

信息化建设对内控的实施有举足轻重的作用，实现对单位经济活动的自动、实时控制，可降低人为因素的影响，促使内部控制真正落地。例如：“三公”经费管理，绩效大盘的管理通过信息化在预算环节就能做好控制。

3.3 科学设置工作流程

在不相容职务控制上，做到不相容职务的形式分离与实质分离，即单独一个人或一个部门对任何一项经济业务无完全的处理权，形成互相制衡。组织机构之间也要互相控制，使一个部门的活动受另一个部门的牵制，相互制约，降低风险。

3.4 加强资产管理

高校必须严格按照《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，建立健全高校资产管理制度和流程，建立高校资产配置管理办法，建立高校资产盘点制度以及资产绩效考评制度等。分级管理资产的账和物，形成“学校资产处-财务处-学院资产管理员-资产使用人”四个级次的分类管理制。《事业单位国有资产管理暂行办法》中明确规定“固定资产应当定期进行清查盘点，每年至少盘点一次”，学院资产管理员必须认真做好盘点，以保证资产账实相符。对于房产、捐赠的资产要及时入账，同时督促指导各学院、各部门资产管理员对资产进行全面管理。

3.5 完善监督评价制度

每半年或一年对内控进行监督检查，实施内控监督评价时，应遵循以下三个原则：一是全面性原则。监督和评价工作应当包括内部控制的设计与运行，涵盖各项业务；二是重要性原则。监督评价在全面监督评价的基础上，关注主要业务、重大事项和高风险领域业务；三是客观性原则。监督评价应当准确地揭示风险状况，如实反映内控设计与运行的有效性。通过监督评价不断完善内控系统建设。

参考文献

[1]肖文丰.新时代事业单位内部控制重点[J].教育财会研究，2017，（6）.

[2]高秀丽.高校内部控制制度建设研究[J].财会学习，2018，（4）.

[3]朱明琪.论高校财务内控体系的完善[J].中国总会计师，2016，（9）.