我国旅游警察发展分析

陈俊延 邓江川

摘 要：旅游警察，又称观光警察，是旅游活动中承担监管责任，打击旅游违法犯罪，为游客提供各种旅游服务，保护游客安全利益的第三方。世界上有不少国家和地区都已建立旅游警察，我国的旅游警察自三亚市设立以来，也有推广尝试的趋向，特别是来自“全域旅游”发展理念对旅游业的冲击，使得旅游警察成为旅游业综合治理机制中不可缺少的一环。由于国内起步较晚，整体而言尚处于初期阶段，据此，通过对国内外旅游警察现状分析，针对旅游警察制度的建设提出发展建议，力求使其更好地为中国的旅游市场发挥作用，真正服务于旅游。

关键词：旅游警察；国内外现状；发展建议

中图分类号：F2 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.16.012

1 引言

当前我国的旅游业正处于高速发展阶段，“十二五”期间，国内旅游人数40亿人次，国内旅游收入3.42万亿元，入境旅游人数1.34亿人次，国内旅游市场持续高速增长，入境旅游市场增长放缓，出境旅游市场保持高速增长。旅游业全面实现“十二五”确定的发展目标。然而旅游蓬勃发展的同时，仍存在许多损害旅游者权益的现象，如内地游客香港购物事件、山东青岛大虾事件、女导游大骂游客事件等，从法律层面急需有规范的行政管理手段，特别是在旅游活动中承担监管责任，打击旅游违法犯罪，为游客提供各种旅游服务，保护游客安全利益的第三方，即旅游警察（Tourist Police），或称观光警察。世界上有不少国家和地区都已建立旅游警察，如俄罗斯、乌克兰、埃及、希腊、约旦、阿根廷、马来西亚等，且大都得到明显的成效。目前，我国的旅游警察自三亚市设立以来，也有推广尝试的趋向，特别是来自“全域旅游”发展理念对旅游业的冲击，使得旅游警察成为旅游业综合治理机制中不可缺少的一环。由于国内起步较晚，整体而言尚处于初期阶段，本研究试图通过国内外旅游警察的分析，针对旅游警察制度的建设，提出发展建议，以便于协调好旅游警察与其他法律部门的关系，使旅游警察其权力能够真正落实到位。

2 国外旅游警察的设立情况

由于各国政治制度、经济实力、地理人文的不同，国外旅游警察的设立时间、制度法规也不尽相同，本研究主要选取俄罗斯、马来西亚和埃及三地，对当地旅游警察制度的实施情况进行分析。

2008年，俄罗斯首支旅游警察分队在圣彼得堡内务部成立，除了帮助外国游客这样的本职工作，该分队还要进行日常的巡逻，甚至执行特殊的警务任务。这支分队的岗位招考要求也不同于一般的警察，除了学历、身体健康、无犯罪前科等基本要求，旅游警察还要求应聘者掌握一定的旅游专业知识，而其岗位竞争也较为激烈，一个旅游警察的岗位通常会有近8个竞聘者竞争。

不同于俄罗斯，马来西亚早在1998年就成立了旅游警察，这支队伍是马来西亚皇家警察局的一个专门机构，为游客提供当地社区的法律、风俗、文化和景点信息。旅游警察制服是深蓝色的，有一顶白色的鸭舌帽。徽章佩戴在左口袋还具有一个“i”，象征着国际代码为“information（信息）”，属于马来西亚警察队伍中经过特殊培训的服务型警察。这支旅游警察队伍颇有成效地保障了马来西亚多个著名景区的治安环境，加强了当地的执法力量。

作为中东地区最大的旅游目的地，埃及政府在1997年针对恐怖活动带来的地区形象问题，专门设立了的旅游警察。据介绍，每一位旅游警察都依法配备有枪支弹药，同时根据景区的具体情况也会发配不同的武器装备。例如在普通景区匹配的是手枪，而在像金字塔这样世界闻名的旅游景点则会匹配自动步枪。工作之余，当地的旅游警察还需要在警察学院完成一定的课业，学习有关埃及的历史文化知识，培养旅游服务意识。

从以上三国设立的情况来看，在国外旅游警察不仅仅是一支普通的警察队伍，而是一个专业的执法部门，能帮助游客实现旅游的便利，同时充分保障景区的治安环境。

3 我国旅游警察设立情况

2015年10月10日，三亚市公安局旅游警察支队，作为中国国内首支旅游警察队伍，在三亚市民游客中心正式挂牌成立。三亚旅游警察支队为三亚市公安局副处级下设机构，内设综合保障大队、侦查大队、业务指导大队、市场秩序管理大队4个正科级机构。主要负责处理具有重大社会影响和扰乱市场秩序的违法犯罪案件，对所有旅游景点的内部安全保卫工作进行监督、检查和指导，开展秩序维护、巡逻防范、服务游客等工作。该旅游警察支队采取了首问责任制，只要出现旅游方面的报警投诉，旅游警察就得率先接警，不得相互推诿搪塞。如果是归其他部门管辖的案件，旅游警察也得第一时间进行告知协调，妥善完成交付处理。三亚旅游警察支队成立一年后，办理了涉旅刑事案件3宗，刑事拘留10人，办理治安案件223起，行政拘留252人，成立旅游警察以后，旅游投诉同比下降了50%以上，旅游市场秩序明显好转。

截至到2017年3月，中国已有13个省份成立了旅游警察队伍。广东省在汕头市、惠州市等地相继设立旅游警察。汕头市旅游警察整个南澳岛的环岛公路车程大约1个多小时，旅游警察每趟需要花上至少3小时进行巡逻，每趟巡逻至少会出动6名民警，每到一处景区，如果发现人流及车流量较大，他们就会派一到两名队员留在景区，协助维持秩序。惠州市则以旅游警察为出发点开展了“综合协调+专项保障”为特征的“1+3+X”旅游管理体制改革。

云南省的昆明、大理、丽江等地也设立了旅游警察。虽然其权限职责与其他省的旅游警察相差不大，但该省的旅游警察属于新成立的警种，有正式的公安编制，可代表公安机关与其他执法部门明确分工、联动执法，全面、及时、高效地处理旅游投诉案件。据报道，云南省2016年7000多起涉旅報警中，通过旅游警察的调解，1/3的纠纷得到解决。

整体来看，我国的旅游警察设立实施时，各地具体设立制度略有不同，但整体都达到了设立之初的预期效果。

4 我国设立旅游警察的必要性

4.1 随着全域旅游的建设与推进，旅游警察的设立势在必行

旅游警察该不该设立，关键要看旅游业的发展状况。当前中国的旅游逐渐由“景点旅游”转变为“全域旅游”，这使得本身涉及多行业、多领域、多群体的旅游行业在这样的一个新时代、新背景之下，更加迫切地需要专门性的人员进行管理，这也是全域旅游下加强城市管理综合执法水平和服务水平的必然要求。国家旅游局局长李金早在“十二届”全国人大五次会议上表示：要建立适应“全域旅游”特点的旅游治理机制，成立旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭以及工商旅游分局。

4.2 旅游警察的设立能打破复杂的行政程序，实现对旅游活动高效的监督管理

旅游业本身具有高投诉率，其涉及的民事纠纷，甚至于刑事案件大多超出几个传统部门的职责权限。过去，游客将纠纷诉至旅游局后又必须转而向其他各部门投诉，主要是因为旅游局没有案件的执法权，例如涉嫌刑事犯罪的，必须移交给公安部门处理。这种程序的设置不仅容易使旅游管理与司法处罚脱节，还会造成各部门由于重新调查而耗费不必要的人力物力。设立旅游警察，在一定程度上打破了这个程序的约束，作为专门处理旅游案件的执法队伍，旅游警察具有综合执法的权力，对旅游案件能够把握到位，避免了各种不规范的越权或失职，这种体制创新无疑将提高公安部门的执法效率，促进旅游乱象的根除。

4.3 设立旅游警察能够规范旅游市场秩序、保障旅游治安环境

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大论断。这些重要论断，对我国旅游业发展提出了新要求，带来了新机遇。顺应社会主要矛盾变化，把旅游业培育为最具影响力的幸福产业，实现旅游业高质量发展，是新时代赋予旅游业发展的重要使命。但是随着旅游活动的深入，扰乱旅游市场秩序的违法犯罪案件频发，许多案件行为已经超出工商、物价等经济管理部门的职责和权限。《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：人民警察依法履行下列职责：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等职责。这也说明在如今复杂多变，愈发以服务业为主导经济时代，旅游市场将更依赖人民警察的执法作用。

5 国内旅游警察未来发展建议

由于旅游警察在我国日益推广普及，如何在未来巩固好这一体制队伍，使其更好地为中国的旅游市场发挥作用，真正服务于旅游，成为了关键的问题。本研究根据国外旅游警察的建设情况以及我国旅游警察的设立现状，特提出以下几点发展建议。

5.1 因地制宜建立合适的警务制度

旅游警察的制度必须适应当地的景区治理环境和市场秩序，建立最适合本地旅游业发展的新机制，不能照搬照抄国外的警务模式。列宁同志曾指出：马克思主义活的灵魂在于对具体情况作具体分析，当今旅游警察的模式探究也要遵循这个道理。2017年我国国内旅游人数达到50.01亿人次，同比增长12.8%；入出境旅游总人数达到2.7亿人次，同比增长3.7%。在这样庞大的旅游群体面前，想要让旅游警察有所用武之地，就必须抓住我国旅游环境的特点，主动树立执法导向，开创与其相适应的警务制度。

5.2 明确旅游警察职责分工，处理好与各部门之间的关系

任何一个执法部门都是建立在明确有效的法律基础之上的，缺少具有强制力和约束力的规则作后背，或者没有搞清楚部门本身的性质、权力范围，必然无法正确合法地履行职务，发挥执法作用。旅游警察是新型的执法队伍，如果不明确职权规定和任务分工，就无法体现它的合法性与适用性。只有制定好职能责任的行政法规，同时分清楚与各部门之间的互补关系，按程序说话，才能在实际执法过程中游刃有余，不至于“越俎代庖”。

5.3 强化专业知识技能，提高旅游服务素养

旅游警察不同于其他的一般警察，其特殊性在于它的监督服务对象是旅游消费群体。故而，旅游警察不仅担任着旅游案件“重案组”的身份，还得承担起为游客提供服务与便利的独特责任。国外的旅游警察无论在任前招考，还是任期培训都有一套完整严格的程序方案，尤其注重被聘用的警务人员的交流沟通能力，个别地方还要求旅游警察对景区景点具备一定的知识储备和介绍水平。我国目前旅游警察虽未完全确立，但是强化知识技能和对专业素质的提高，无疑是充分发挥旅游警察职能，从而提高游客满意度、切实保障景区安全的必经之路。

参考文献

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