领导干部自然资源资产离任审计研究

2018-08-14董启琛

现代营销·学苑版 2018年5期

董启琛

摘要：自然资源审计对于推动国家生态文明建设、完善领导干部自然资源资产离任审计制度及带动社会经济可持续发展具有重要意义。本文第一部分，对有关于领导干部自然资源资产离任审计的文献进行综述。第二部分，对领导干部自然资源资产离任审计的概念、分类、主体以及意义进行介绍，提出审计的内容及方法。第三部分，分析目前领导干部自然资源资产离任审计中存在的不足及原因，并提出改进建议。

关键词：领导干部；自然资源资产；离任审计

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。随着我国科技实力的进步，自然资源的开发利用越来越彻底，但就政府官员而言，存在着重开发、轻保护，先污染、后治理的观念。自然资源保护问题亟待解决，对于领导干部自然资源资产离任审计的研究也势在必行。

一、文献综述

一是对自然资源审计内容的研究。蔡春（2014）认为自然资源资产离任审计的主要内容有战略与政策审计、合规性审计、财务审计、资产负债表审计和绩效审计五个方面。黄溶冰（2016）则认为审计内容包括自然资源资产状态改善情况审计、自然资源管理响应落实情况审计和自然资源开发压力削减情况审计三个部分。二是对于自然资源资产绩效审计的研究。曲婧（2012）认为自然资源绩效审计作为一种新兴的审计类型，需从资金和资源配置、保护、利用的经济性、效率性、效果性和可持续性等方面开展评价，从自然资源政策、资金、开发保护、使用自然资源、收益分配等五个方面构建了自然资源绩效审计的评价指标体系。三是对自然资源资产负债表编制的研究。陈燕丽（2017）认为然资源资产负债表编制需要同时反映流量与存量，遵循 “资产来源=资产占用”的平衡关系，由不同资源或不同地区的子表汇总成总表，附注补充说明表格，辅以报告补充剩余信息。

可见我国学者已对自然资源界定及自然资源审计体系方面有了初步的认识，自然资源资产负债表的编制方面也有了进一步的成果。但因领导干部自然资源资产离任审计的重视起步较晚，所以实践过程中会暴露出一些需进一步研究和解决的问题，审计的技术与方法也有待提高。本文拟结合已有文献，对领导干部自然资源资产离任审计存在的相关问题进行剖析与探索。

二、领导干部自然资源资产离任审计的相关概念、分类、主体及意义

（一）自然资源的概念

据宪法的规定并结合资产定义，自然资源资产是指由国家所有的、可能为全国百姓提供经济效益的、可用金钱衡量的自然界各类物质财产因素的总和，包含各类自然资源财产和权利。最高审计机关国际组织认为，自然资源审计与其实施的其他审计类型没有本质区别，自然资源审计就是指为了加强国家自然资源利用和管理而开展的审计。

（二）自然资源的分类

SEEA2012中将应纳入自然资源资产负债表的资产分为七类：木材资源、矿物与能源资源、水产资源、土地资源、土壤资源、水资源和其他生物資源。《编制自然资源资产负债表试点方案》中明确强调，我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括水资源、土地资源和林木资源。其主要原因为考虑到资源的直接经济价值、核算及确认难度而暂行的并不全面的分类。后续需要继续完善自然资源的界定，扩大自然资源资产核算范围结合中国具体国情与国际接轨。

（三）领导干部自然资源资产离任审计的主体

《宪法》规定，自然资源属于国有资产。鉴于自然资源对于个人的共享性，基于委托代理关系，国家将自然资源管理权赋予各级领导干部，使其担负起相应的受托管理责任。因此，自然资源的审计主体应是国家各地方审计机关，如此才能有效发挥对自然资源资产的监督职能，确保自然资源对社会的公众效益。

（四）领导干部自然资源资产离任审计的意义

基于政府干部职能的委托代理关系，完善领导干部自然资源资产离任审计，就是对自然资源合理利用开发的间接监督，就是对维护生态环境的可持续发展的间接支持。因为人的自利性，会存在政府干部追求个人政绩，过度开发自然资源，追求GDP而忽视绿色GDP等问题。领导干部自然资源资产离任审计的发展，能极大地规范和约束政府干部对自然资源的使用程度，使其限制在合理范围内。

三、领导干部自然资源资产离任审计的内容及方法

（一）领导干部自然资源资产离任审计的内容

郑石桥认为，自然资源审计的内容如表1所示：

（二）领导干部自然资源资产离任审计的方法

1.运用地理信息技术审计

地理信息技术是一种特定的空间信息系统，以GPS、GIS、RS技术为核心的现代信息技术。它基于计算机硬件系统和软件系统相结合的支持下，对整个或部分地球表层的地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统，解决地理数据复杂的规划、决策和管理问题。

林木、矿产、石油、水资源等都与地理信息密切相关，运用3S进行自然资源的普查、管理、规划和利用，可将科技优势在大数据时代充分地展现出来。首先，能够提高审计效率，地理信息技术的使用能够实现审计工作的高效率分析、定位和定性，大大缩短取得预期审计效果的时间。其次，能够保障数据的完整性，借助保留有历史信息功能的信息分析工具，解决了历史地理数据的追索问题，保证了地理信息的完整。最后，确保了结果的准确性，避免了传统手工测量存在的系统性误差以及人为导致的虚假信息，大幅度缩小测量误差。

2.运用能值分析理论审计

能值分析理论基于“任何形式的能量都来源于太阳”这一前提，认为任何资源的存在、产品的产生或劳务的发生，都来源于太阳能之量，并称其为太阳能值，以太阳能焦耳为单位。从来源上将自然资源相统一，找到了规范自然资源价值的方法，即统一按照其所蕴含的太阳能值的多少来计量，从而把生态系统与经济系统联系起来。通过构建一系列反应生态环境效率、经济效益、社会经济特征的能值指标体系来综合评价生态经济效益，为自然资源的利用提供了衡量指标。

以能值分析理论为基准，将各种物质都统一用太阳能值这一单位来衡量，首先解决了自然资源核算中自然资源和环境资源单位不统一的问题。其次，已知某种资源的能量值，可以运用数学方法确定货币转换率进而确定其经济价值，最终解决了自然资源核算中自然和环境资源的价值与经济对接问题。因此，在推动自然资源资产审计的发展有着不可忽视的作用。

3.运用模糊综合评价理论审计

模糊综合评价法是基于模糊数学的综合评价方法。源于模糊数学的隶属度理论，将传统的定性评价予以量化，对受到多种元素制约的对象用数学方法做出总体评价，主要解决在实际评价工作中概念界定不清、相关影响因素难以定量的问题。模糊综合评价方法的关键是确定评价因素、量化评价因素、综合评价因素。

领导干部自然资源资产离任审计主要围绕领导干部任期期间的各种自然资源的变化情况开展审计。自然资源的复杂性、多样性和可变性使传统审计方法不足以较好地衡量自然资源状态及变化情况。模糊综合评价理论方法化繁就简，运用德尔菲法将界定不清的事物量化，把模糊概念转化为清晰概念，把定性意见转化为定量评价，能较好地解决领导干部自然资源资产审计中的评价与界定问题，客观地反映领导干部的是非功过。

四、领导干部自然资源资产离任审计的不足与建议

（一）规章制度不健全，应制定有效的规章制度

由于自然资源资产审计起步较晚，国家还未指定明确的环境规章制度来约束领导干部的行为，问责机制不完善，对自然资源资产的损害缺乏相应的追究机制，法律的规范性和约束性并未得到有效的发挥。

建议尽快制定并实施合理的法律条文，将可持续发展作为核心，重视自然资源资产的保护，完善法律法规制度，从立法层面约束领导干部。

（二）自然资源资产负债表探索不充分，应加快实证研究步伐

完善领导干部自然资源资产离任审计，需要以健全的自然资源资产负债表的编制体系为前提，解决如何将自然资源通过科学合理的方法量化成能以货币计量的问题刻不容缓。目前我国对于自然资源资产负债表的规范性研究占大多数，实证研究刚刚起步，研究领域还缺乏科学合理的自然资源资产负债表的编制方法。

建议学者们加快研究步伐，调整研究方向，构造科学合理的自然资源资产负债表编制的体系框架，建立起相应的考核评价指标。

（三）知识多元化要求较高，应加强审计人员培训力度

自然资源审计与传统的财务审计不同，涉及经济学、地质学、统计学、环境学、法学等多门学科知识。就目前审计从业人员而言，他们的专业多是以会计、财务、审计以及计算机等专业为主，知识辐射范围不够广。

建议加强审计人员培训力度，做到知识体系完备、覆盖面广、专业程度深，以满足对自然资源资产审计技术层面的要求。

（四）群眾参与意识不强，应建立公众参与机制

自然自然资产是公众的资产，却无法明确落实到每个人头上，因此个人对于自然资源产的存在性认识不足，忽视自然资源资产的损失。仅仅依靠国家政府部门来对自然资源资产进行监管很难做到面面俱到。