财政支出对城市经济增长的影响

高新雨,王叶军

(南开大学经济学院,天津 300000)

一、问题的提出

目前，我国财政支出政策还缺乏精准性，不能适应新形势下区域协同发展要求。尤其在城市经济层面，不仅存在不同地区城市要素禀赋和发展差距较大的问题，还面临着不同规模类型城市发展方式各异的问题。由此，财政支出对城市经济增长的影响规律就更具多面性和复杂性，相应地，也对城市财政支出政策的科学性、精准性提出了更高的要求。在此背景下，本文利用动态面板估计方法，经验研究我国城市层面财政支出对经济增长的影响，具有重要的理论价值和政策意义。

国外有关公共财政支出与经济增长关系的研究集中体现在：Barro[1]最早将政府财政支出纳入到内生经济增长模型中，指出政府财政支出可能导致资源配置扭曲，一方面，生产性财政支出会通过影响技术水平参数提升经济增长率和储蓄率；另一方面，非生产性财政支出则会始终产生阻碍经济发展的力量。Turnovsky[2]则通过在生产函数和效用函数中引入生产性和消费性财政支出，考察了两种财政支出对均衡产出的影响。此后，从分财政投向角度研究财政支出对经济增长影响的研究主要有：Blankenau和Simpson[3]研究了财政支出教育性投资的最优规模。 Aísa 和Pueyo[4]通过将逐渐增加的人口寿命内生化于经济增长模型中，发现发展中国家公共卫生支出与经济增长具有正向关系，且可抵消投资性支出占用资源导致的负效应。Glomm和Kaganovich[5]发现财政性教育支出和财政性社会管理支出对经济增长具有不确定性作用。

我国学者对财政支出结构与经济增长关系也做了大量研究。陈高和王朝才[6]肯定了我国各省级单位财政支出对经济增长的正外部性。李君妍和夏祥谦[7]指出，生产性财政投资给经济增长具有促进作用，公共消费性财政投资给经济增长带来不利影响。武晓利和晁江锋[8]则发现，政府投资性和服务性支出对经济增长具有促进作用，但同时也指出其所产生的挤出效应对经济的负面影响。然而，从省级经济层面看，生产性公共支出并不总对经济增长起到促进作用，严成樑和龚六堂[9]通过AK模型研究了政府财政政策对经济增长的影响，发现一些地区生产性公共支出超出最优规模导致规模不经济，阻碍区域经济增长。由于分税制改革对我国地方财政税收和支出具有深刻影响，因此，关于区域财政与经济增长关系的研究多以实施分税制改革的1994年为分界点，在省级层面对财政支出结构与经济增长进行研究。王新军和赖敏晖[10]发现，分税制改革使各省市区普遍出现了过度对基本建设进行财政投资，导致对私人投资和消费的挤出效应，以及对农业生产支出和科教文卫事业支出严重不足的问题。张曙霄和戴永安[11]的研究发现，财政分权显著促进了我国城市经济增长，但也因为加剧地方政府竞争对经济增长产生一定的抑制作用。邓明[12]认为，财政分权导致的支出竞争具有提升经济增长效率的作用，但财政支出却无此效果。谢贞发和张玮[13]则通过荟萃回归分析和漏斗不对称检验发现，我国财政分权与经济增长关系受到区域、劳资增长率和制度等多方面因素的影响，应对大量研究所得出的二者间正向显著关系持谨慎态度。张微微[14]发现，财政分权体制给一些省份带来较大财政压力，增大了地方政府对本地金融市场的干预度，造成金融抑制，阻碍经济增长质量的提高。

部分学者还从其他角度出发对区域财政支出结构与经济增长进行研究。夏祥谦和周国富[15]从资本深化方面对我国省级层面财政支出结构与经济增长关系进行研究，指出政府财政支出在一定程度上会强化资本深化，进而加剧经济粗放型增长问题。吕志华[16]在内生增长模型框架下，利用省级面板数据测度了持续增长条件下最优财政支出结构，即财政消费性与投资性支出为7∶3的比例。李世杰和校亚楠[17]研究了财政投资和银行信贷与城市经济增长的关系，发现二者在促进经济增长的过程中整体上互补，但存在一定的替代和挤出关系。詹新宇和王素丽[18]对省级单位财政支出提升经济增长质量问题进行研究，发现由于区域要素禀赋差异导致的各类型财政支出效果分区域差别明显。

总体来看，国内学者在财政支出与经济增长的研究领域，主要从全国总体层面和省级区域层面，财政支出结构影响经济增长、分税制度与地方财政投入方向以及财政支出对经济增长作用的区域性效果差异等问题进行研究，这些对于探索我国财政支出的经济增长效应发挥了重要作用。与国家、省级区域相比，城市经济具有规模经济和集聚经济的显著特征，且具有不同的规模和经济发展水平，这使得城市经济的异质性更为明显，由此导致城市层面财政支出对经济增长的影响通过快速循环累积机制产生放大效应，存在自身独特的规律。但是，目前国内研究财政支出对城市经济增长的文献相对匮乏。因此，本文关于城市层面财政支出对经济增长影响的研究，有助于探索和发现我国财政支出与经济增长的新规律，同时也有利于精准财政支出政策的实施。

二、财政支出促进经济增长的机制分析

(一)机理分析

财政支出主要通过以下机制促进了经济增长：

首先，财政支出通过乘数效应推动均衡国民收入的增长。根据凯恩斯的投资乘数理论，财政支出作为社会总需求的重要组成部分，每增加一个单位，同样也会以乘数效应的作用方式带来若干倍国民收入的增长，这就是财政支出推动国民经济增长的乘数效应机制。值得一提的是，由于不同地区和不同城市的地方税率存在差异，居民的消费习惯以及对政策的灵敏性也不同，尤其是在发展中国家内部市场发育不统一的背景下，不同地区财政支出的乘数效应机制也就存在差异性。

其次，财政支出通过改善公共基础设施，有利于克服市场中公共产品的不足，突破国民经济增长的瓶颈制约。根据公共产品理论，公共基础设施具有很强的正外部性，能够使众多市场经济主体获益，但私人经济体却因其盈利微薄而无人投资，由此带来公共基础设施总供给不足的问题。相应的，基础设施领域的财政投入是解决公共基础设施供给不足的主要途径。此外，罗斯托的“起飞理论”指出，在发展中国家的经济起飞阶段，大规模的基础设施建设是发展中国家顺利实现经济转型和升级的重要基础。从不同地区和城市来看，基础设施还存在供给饱和与供给不足问题。在基础设施供给相对饱和的地区和城市，增加基础设施投入不能够显著改善经济增长；而对于基础设施供给不足的地区和城市，充分有效的财政投入才能起到促进经济增长的作用。

再次，财政支出对科学技术的投入通过推动社会技术进步促进了经济增长。在以索罗-斯旺模型为代表的新古典经济增长理论中，技术进步都是外生给定的，不是由经济内生决定的。随着内生经济增长理论的发展，技术进步逐步被加以内生化，如Romer[19]提出的产品种类增加型内生增长模型和Li[20]提出的产品质量升级型内生增长模型。在科技创新过程中，不仅科技发明者、企业家发挥了重要作用，政府的财政科技支持也是实现重大科技突破的重要基础。值得一提的是，科技研发具有周期性，自研发投入、实现成果至科技成果的转化应用，都需具备良好的制度机制，才能有效发挥技术进步对经济增长的促进作用。

最后，财政支出还可以通过改善人力资本、提高劳动力供给质量促进经济增长。根据舒尔茨的人力资本理论，人力资本是凝结在劳动者身上的一种特殊资本类型，不仅包括劳动者的数量，也包括劳动者的质量，是促进国民经济增长的主要原因；它是劳动者的健康状况、知识程度、技术水平以及工作能力等价值的总和。相应的，财政支出可以从多个领域改善和提高人力资本，医疗卫生的财政支出通过改善医疗卫生程度，直接提高了劳动者的健康水平，改善人力资本健康状况；教育的财政支出则通过改善各个年龄段的受教育程度，提高潜在劳动者或当前劳动者的知识水平和技术能力；财政支出中的社会保障支出，则通过给劳动者提供一个基本舒适的社会生存条件，保障了劳动力的稳定供给。此外，由于不同地区和城市社会经济发展环境的差异性，财政支出对人力资本的作用也具有异质性。

(二)理论模型

鉴于政府公共支出是以内生的形式影响企业生产函数以及总生产函数，本文将在Barro[1]与Turnvosky[2]内生经济假设基础上构建的企业、居民和政府三部门经济模型基础上，构建均衡经济增长模型。均衡经济增长须满足如下条件：家庭居民在既定的财富约束下，通过合理选择消费和劳动实现自身效应最大化；企业在既定约束下实现利润最大化；家庭预算约束和政府预算约束在每期均保持持平；劳动市场和资本市场出清。

假设税率为τ，政府公共财政支出G由m项支出构成，根据Barro[1]的内生增长理论，政府公共支出通过影响基础设施建设、科技研发创新和产业结构等方面内生地参与企业生产过程并影响长期经济增长，因此，由代表性企业的C-D生产函数可知总体生产函数为：

其中，A、L、K分别为企业技术、劳动力和资本投入，α与βj分别为企业资本投入与第j项财政公共支出的产出弹性系数，φj为第j项财政支出所占份额。求解企业利润最大化问题可得：

其中，r为实际工资率，σ为资本折旧率。

在居民方面，令代表性家庭的效用函数为：

当经济达到稳态均衡增长条件时，人均产出增长率、人均资本增长率与人均消费增长率相等，即有如下等式：

三、全国层面的经验研究

(一)数据来源、数据处理和模型设定

本文经验研究使用城市人均GDP增长率(rategdp)为被解释变量。为研究不同类型财政支出对城市经济增长的影响，根据《2009年政府收支分类科目》所列出的主要功能科目，并结合《中国区域统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》所能获得的地级以上城市分科目财政支出数据，以五类财政支出占城市总财政预算的规模为核心解释变量：分别是科技支出、教育支出、医疗卫生支出和社会保障和就业支出，并用《中国城市建设统计年鉴》所统计的市政基础设施维护建设资金(财政性资金)来近似替代交通运输、采掘电力信息等事务的基础设施支出。其中科技为科技支出占城市当年财政支出的比重(ssciexp)；教育支出为教育支出占城市当年财政支出的比重(sedu)；医疗支出为医疗卫生支出占城市当年财政支出的比重(shealth)；社会保障和就业支出为社会保障和就业支出占城市当年财政支出的比重(ssocemp)；基础设施支出为基础设施支出占城市当年财政支出的比重(sift)。以上核心变量均经过以2003年为基期的城市所在省份CPI的价格平滑处理。此外，本文经验研究中还包括以下控制变量：经过当年汇率换算成人民币的城市外商直接投资(fdi)；固定资产投资(fai)，即全市全社会固定资产投资；城市就业增长率(labrate)；城市产业结构，用第二三产业产值占城市经济的比重分别以sindustry和sservice来代表；城市经济密度，用城市人口密度(popdens)表示。其中，fdi和fai均以2003年为基期采用固定资产投资价格指数进行平减。由于统计数据可得年份所限，本文经验研究的时间范围为2007—2013年，对象为全国273个地级以上城市，经验研究利用Stata14.0软件完成。

为考察各变量对城市经济增长的影响，兼顾考虑部分变量的内生性，本文利用动态面板系统GMM模型进行回归，引入被解释变量滞后一期项以及科技支出规模和教育支出规模的三期滞后项之和，以控制经济系统的内生性和考察科技与教育支出的时间滞后性。具体设定形式为：

b10faiit+b11labrateit+b12sindustryit+b13sserviceit+b14popdensit+μit

(6)

其中，各变量的下标i和t分别代表不同的城市和相应的年份。

(二)经验研究

本文首先对全国273个地级以上城市2007—2013年财政支出结构与经济增长关系进行经验研究，作为对比，笔者在进行动态面板系统GMM模型回归的同时，还对OLS、个体固定及个体—时间双固定效应的普通面板回归结果进行展示如表1所示。由表1可知，系统GMM估计结果显示，基础设施财政支出对城市经济增长具有不显著的负向作用。这主要是由于我国不同地区和规模的城市之间，基础设施完善程度对经济增长的作用差异显著，导致基础设施财政支出在全国层面对城市经济增长无明显促进作用。科技财政支出在当期具有不显著负向作用，而在滞后三期则均具有显著的正向作用。这表明，由于科研成果转化的过程，科技支出对城市经济增长的促进作用具有时间滞后性。教育的财政支出在当期和滞后一期均表现出对经济增长显著的负向作用，而在滞后第二和三期则出现不显著的正向作用，是因为教育对人力资本的培育是一个漫长的过程，其对经济增长的促进作用需在更长期才能显现。此外，医疗卫生支出通过提高劳动力健康水平对经济增长具有显著的促进作用，而社会保障和就业支出作为调节退休、失业等非就业人员收入分配的手段，对经济增长有不显著的负向作用。

表1 全国层面的估计结果(N=1 092)

注：括号内的数值为标准差；*、**和***分别表示10%、5%和1%的显著性水平，下同。

四、分地区和分城市规模的经验研究

(一)分地区的经验研究

本文根据东、中、西部和东北地区的划分标准，将全国273个地级以上城市分4组分别进行回归，表2展示了全国四大地区城市2007—2013年财政各项支出比重与经济增长关系的面板估计结果。由表2可知，东部地区基础设施财政支出对经济增长具有不显著的负向作用，这可能是由于东部地区的基础设施建设不断累积，现阶段已经趋于饱和，甚至出现过度集聚的问题。科技财政支出在当期具有负效应，但在滞后各期均体现促进效应。并且综合来看，滞后期正向增长弹性系数总和大于当期负向弹性系数，说明科技支出在长期促进经济增长。教育财政支出在当期具有不显著的正向效应，在滞后前两期正向作用显著，总体上对城市经济增长具有正向促进效应，这主要是由于教育支出通过改善人力资本、提高劳动供给质量增进了经济增长。医疗卫生、社会保障与就业财政支出通过改善人力资本的健康状况、提供职业教育、增强对人力资本新引力等方式显著促进了城市经济增长。

中部地区基础设施财政支出对城市经济增长具有显著的促进作用，说明中部地区的基础设施尚有较大的改善空间，基础设施完善对经济增长的推动作用显著。科技财政支出在当期和滞后一期具有不显著的负向作用，而在滞后第二和第三期呈现正向作用，且在第三期显著，表明科技支出随时间推移显著促进经济增长。教育支出只在当期具有显著的促进作用，而在滞后各期都表现出负向作用。这表明，由于人力资本的大量外流，教育财政支出对经济增长短期的正向作用在长期被扭转。医疗卫生财政支出通过改善城市健康人力资本显著促进经济增长。而社会保障和就业支出则具有显著负向作用。

西部地区基础设施财政支出对城市经济增长具有显著负向作用，这主要是因为西部地区基础设施条件薄弱，而社会投资又相对不足，有限的财政投入难以使基础设施在短时期内达到发挥规模效应、起到带动经济增长的作用。科技财政支出仅在滞后第二期表现出对经济增长的促进作用，而在当期和其他滞后期都表现为负向作用，并在总体上对经济增长产生负效应。这主要是由于科技创新能力相对不足，科研资金投入十分有限；加之科技成果转化机制相对落后，阻碍了科技成果带动本地经济增长。教育支出在当期和滞后一期表现出显著负向作用，但是在滞后第二和第三期转为正向作用。西部大开发和基础教育均等化政策使教育水平获得了长足的改善，并对经济产生长期的促进作用。医疗卫生支出也显著促进了西部城市经济增长。社会保障和就业的财政支出对经济增长具有显著负向作用。

东北地区基础设施财政支出表现出对经济增长不显著的正向作用，这可能一方面由于东北地区城市基础设施体系本已相对完善，另一方面由于基础设施结构不合理造成的。科技财政支出在当期显著促进了经济增长，在滞后期表现均不显著。从总体来看，东北地区城市科技财政支出仅在短期中推动了经济增长，在长期中的作用不稳定。这可能是因为，尽管东北地区在高校、科研单位和硬件设施等方面基础较好，但科技成果转化资金不足、市场化机制相对滞后等原因阻碍了科技支出在长期促进经济增长。教育的财政支出仅在滞后第二期显著促进经济增长，在当期、滞后第一期都表现为对经济增长的显著负向作用，且在总体上对经济增长具有负向作用。这主要由于近年来东北地区人才持续外流，总人力资本持续减少，有限的教育财政投入无法扭转这一趋势。此外，医疗卫生财政支出表现出对经济增长的显著促进作用。社会保障和就业的财政支出对增长具有显著的负向作用。

表2 分地区的估计结果

综合来看，除医疗卫生支出均对四大地区的城市经济增长具有显著促进作用外，基础设施支出、科技支出、教育支出、社会保障和就业支出对城市经济增长的作用在不同地区具有明显差异性。这从深层次反映出我国不同地区技术水平存在差距，东部和中部地区技术水平相对较高，西部地区较为落后，而东北地区由于经济体制环境问题未能发挥自身的科技优势。教育支出、社会保障和就业支出和医疗卫生支出可以从劳动者的知识结构、技能水平和健康水平等多个方面改善人力资本。

(二)分城市规模的经验研究

本文根据2010年第六次全国人口普查数据以及2014年国家出台的城市规模划分新标准，按273个地级以上城市的城区人口数量划分为小城市、中等城市、大城市和特、超大城市四组分别进行回归，回归结果如表3所示。

表3 分城市规模的估计结果

由表3可知，特、超大城市基础设施财政支出对经济增长表现为不显著的正向促进作用，这主要是由于其自身的基础设施已非常完善，甚至出现过度集聚问题，并偶尔出现结构性改善问题，使得基础设施财政支出的经济促进作用不显著。科技支出在当期和滞后前两期都表现出对经济增长的促进效应，虽然第三期表现出不显著的负向作用，但从总体多期看，对经济增长具有显著促进作用。特、超大城市经济结构高端，科技创新是经济增长的重要驱动力，因此，科技财政支出对经济增长有促进作用。教育支出在当期和滞后一期表现为显著负向作用，在滞后第二和第三期则为不显著的正向作用。总体来看，教育财政支出对经济增长表现为负向效应。这可能是由于我国特大城市以住房价格为代表的生活成本不断上涨，人力资本集聚逐渐出现不经济现象并开始向外溢出。此外，医疗卫生财政支出显著促进经济增长。社会保障和就业的财政支出表现为对经济增长不显著的负向效应。

大城市基础设施财政支出对经济增长具有显著的促进作用。说明我国大城市基础设施具有明显的规模经济效应，是促进经济增长的重要动力源。科技财政支出在各期都显示出显著促进作用，表明科技财政支出通过提高城市科技创新水平促进其短期和长期经济增长。教育财政支出仅在滞后第二期表现出对经济增长不显著的正向作用，而在当期和滞后第一和第三期都表现为显著的负向作用。总体来看，大城市教育财政支出表现为负向效应。这是由于随着城市规模的扩大，大城市也出现了人力资本过度集聚的不经济问题，相对抑制了教育支出对改善人力资本水平的作用。此外，医疗卫生的财政支出显著促进了经济增长。社会保障和就业的财政支出则对经济增长具有显著的负向效应。

中等城市基础设施财政支出对经济增长具有不显著的正向促进作用，这是因为中等城市基础设施存在投资总量不足、结构不合理的现象，导致基础设施对经济增长的促进作用未得到充分发挥。科技财政支出在当期和滞后第三期对经济增长具有显著的负向作用，而在滞后第一和第二期表现为正向作用。综合比较估计系数，科技支出的总体净效应为负。这主要是因为中等城市科技创新能力不足，科技投入结构欠合理，市场规模有限，使得科技财政支出难以有效提升城市科技创新水平和发挥经济增长促进作用。教育财政支出在当期和滞后第一期估计系数为负，而在滞后第二和第三期显著促进了经济增长，说明相较于大城市，我国中等城市的高等教育机构分布相对较少，使得教育财政支出通过改善人力资本促进经济增长的时滞性更长。此外，医疗卫生的财政支出对经济增长具有显著的正向促进作用。社会保障和就业的财政支出则对经济增长表现为不显著的负向作用。

小城市基础设施财政支出对经济增长具有不显著的正向作用，表明在其自身基础设施相对薄弱的背景下，基础设施财政投入尚不够充分，对经济增长的促进作用还没有充分显现出来。科技财政支出仅在滞后第一期具有显著的正向促进效应，在当期则为显著的负向作用，滞后第二和第三期则为不显著的负向作用，综合来看科技财政支出对小城市经济增长具有负向作用。这主要是由于小城市自身的科技创新能力不高，市场需求和人力资本规模均十分有限，科技财政投入又相对有限，从而制约了科技财政支出作用的有效发挥。教育支出总体上并未体现对经济增长的显著促进作用，说明小城市本身的教育基础相对薄弱，有限的教育财政支出尚不能充分满足其经济发展的需要。此外，医疗卫生的财政支出显著促进了经济增长。社会保障和就业的财政支出对经济增长显现出不显著的正向作用。

综合来看，基础设施和医疗卫生支出对不同规模类型的城市都显著促进了经济增长。相对而言，其他财政支出对城市经济增长的作用则具有明显的差异性。这一方面是由于不同规模类型城市所产生的集聚经济效应不同，另一方面也是由于各项财政支出在不同规模城市中的充足性具有差异性。

五、结 论

首先，科技财政支出对城市经济增长的促进作用具有时滞性，而且表现在长期经济中。科技类生产性财政支出对城市经济增长促进作用的时滞性，不仅表现在全国城市层面的回归结果中，在分地区和分人口规模的不同类型城市层面的回归中也表现出差异性，其中，经济和技术发展水平较高、人口规模较大、市场发育较为完善的东中部地区城市，以及特、超大和大城市科技财政投入对经济增长的长期带动效应十分显著，而对于科技成果转化机制僵化落后的西部、东北地区城市以及技术和人力资本较弱、技术能力不足的中、小城市来说，科技成果未能被经济有效利用，表现出较弱甚至相反的效应。由此可见，科技财政支出必须在人力资本、制度环境等城市软实力要素的配合下，才能有效地嵌入到经济运行中，使研发真正成为促进城市经济增长的主要驱动力。

其次，医疗卫生支出对不同地区、不同规模城市经济增长具有显著的促进作用。这主要是因为，城市存在集聚经济，尤其是人力资本的集聚，医疗卫生支出通过改善健康人力资本、提高劳动力供给质量增进了城市经济增长；同时，医疗卫生条件是人口选择定居城市的重要因素，影响城市对劳动力的吸引力，尤其是对高知识、高技能、高素质劳动力群体的吸引力，从而引发城市间人力资本水平差异，并在集聚经济和规模经济循环累积作用下体现。技术进步是新经济时代经济增长的主要动力，而劳动力是技术的载体，所有技术研发与应用都需要劳动力完成，因此，由高质量劳动力所积累形成的城市人力资本是城市经济快速增长的重要动力。医疗卫生财政支出通过直接提高健康人力资本和吸引高质量劳动力“用脚投票”，间接提高城市人力资本积累水平，显著提升城市经济增长。

再次，教育财政支出对经济增长的影响比科技财政投入具有更明显的时滞性和城市异质性。从时滞性来讲，这是由于各阶段和各层次教育都有必要的年限，因而教育投入转化为人力资本带动经济增长具有较长的周期。教育财政投入的城市异质性表现为其并不能支持所有类型城市经济增长，其中，人才流出地区的城市教育支出对经济增长具有负向效应，这突出表现为中部地区和东北地区。从城市规模角度看，特、超大城市由于房价和通勤成本上涨，也出现了一定程度的人力资本外溢现象。

最后，财政基础设施支出对经济增长的影响也表现出明显的城市异质性。具体而言，财政基础设施支出仅对中部地区和大城市组城市经济增长起到显著促进作用，而对于基础设施已比较完善的东部地区和特、超大城市组样本、基础设施仍然薄弱的西部地区和中小城市样本以及基础设施相对完善的东北地区城市样本，均未对经济增长表现出显著促进作用。究其原因，对于西部地区城市和中小城市来说，存在基础设施投入相对不足问题，现有基础设施尚不能满足经济增长需求，没有达到显著促进经济增长的规模“门槛值”；对于东部地区城市和特、超大型城市来说，又存在基础设施过度投入带来的重复建设、资源浪费等规模不经济问题；而对于东北地区城市来说，由于经济结构落后，基础设施无法很好地嵌入国民经济并发挥对经济增长的促进作用。这说明，基础设施财政投入在一定存量范围内对经济增长产生促进作用，在基础设施供给过度不足、饱和或经济结构落后情况下，财政支出均无法对经济增长起到显著促进作用。