朝鲜经济特区和开发区建设的过去、现在和未来

权哲男

朝鮮劳动党七大和七届三中全会做出了集中精力发展经济的战略调整。一般认为，朝鲜若能与国际社会妥善解决其核导问题，将显著改善其经济发展的外部环境，促使这个国家走上渐进式改革的道路，而朝鲜已有一定布局基础的经济特区和开发区建设将成为其对外经济关系转变的“桥头堡”。

“多区多类”的建设布局

受自身政策失误和苏联解体等影响，朝鲜经济从上世纪80年代中期开始趋于恶化，为摆脱困境，朝鲜借鉴外部经验自1990年代初起开始经济特区和开发区建设。以1991年10月联合国开发计划署（UNDP）宣布图们江地区开发计划为契机，朝鲜于当年12月宣布设立罗津—先锋（以下简称“罗先”）自由经济贸易区（1998年更名为经济贸易区），此后相继设立了7个经济特区和20个经济开发区，但整体上没有取得大的进展。

罗先自由经济贸易区和黄金坪—威化岛经济特区是朝鲜与中国合作开发的特区。罗先经济贸易区位于中朝俄三国交界的图们江下游三角洲地区，面积746平方千米，通过圈河陆路口岸和图们铁路口岸与中国延边地区相连，通过哈桑—罗津铁路与俄罗斯远东地区相连。罗津港有3座码头，年吞吐能力为400万吨，中国曾利用罗津港开辟过到韩国釜山港的陆海联运通道，试运行过货物跨境运输。先锋港是石油专用港，年吞吐能力200万吨。希望建成国际贸易中转基地、出口加工基地和国际旅游区。为此，朝鲜陆续制定《自由经济贸易区法》等相关法律，实施减免进出口货物关税、规定企业所得税率仅为14%等优惠政策。1997年进行市场经济改革，废除国家配给制度，实行企业独立核算制，统一汇率，允许个体经营和开设自由市场。但罗先经贸区开发进度相当缓慢，截至2009年注册外资企业128家，其中正常运营的只有30家左右，投资额为1.3亿欧元，主要从事海产品和服装加工、传统服务业等。

为缓解2009年末货币改革导致的经济混乱和萎缩，朝鲜最高领导人金正日从2010年5月起一年内三访中国，学习“中国经验”。2010年10月，中朝签订《关于罗先经济贸易区共同开发共同管理协议》。2011年7月，吉林省与罗先经贸区签署《关于中朝罗先经济贸易区（2011—2020年）规划框架的协议》，规定先期开发面积为470平方千米，以基础设施、产业园区、物流网络建设和旅游合作开发为重点，发展原材料工业、装备工业、高新技术、轻工业、服务业、现代高效农业等产业，目标是建成先进制造业基地、东北亚国际物流中心和区域性旅游中心。2011年12月朝鲜发布《罗先经济贸易地区法》，进一步改善投资环境。2012年10月成立罗先经济贸易区管理委员会，按照“政府引导、企业为主、市场运作、互利共赢”原则进行共同管理和开发。但2013年1月朝鲜进行了第三次核试验，2月开始受到联合国安理会第2094号决议制裁，有关合作开发进程受挫。截至2014年，罗先经贸区注册外资企业仅150家，投资额4.1亿欧元，主要以中国投资企业为主。2016年末开始，因朝鲜接连进行核导试验，国际社会对朝制裁力度空前加大，罗先经贸区运行受阻。

黄金坪—威化岛经济特区设立于2011年6月，计划重点发展信息、旅游业、轻工业、农业等产业，建成知识密集型的经济区，但至今没有取得任何实质性进展。

开城工业园区和金刚山旅游特区是朝韩共同开发的特区。1998年2月，韩国金大中政府上台后实施“阳光政策”，大力促进半岛南北经贸合作，朝鲜积极响应，于2000年8月与韩方签订《建设及运营开城工业园区协议书》，2002年颁布《开城工业园区法》。园区规划面积66平方千米，投资总额2.2亿美元，分三期进行。园区内朝方劳务人员的平均月工资含社保费只有57.5美元，且每年涨幅不超过5%，企业所得税率14%且自获利年开始5年免税，管委会由韩方任命正副委员长。在金大中和卢武铉时期，园区内相继由韩方出资建成通讯、供电、废水处理厂、自来水供应等基础设施，韩方中小企业从2004年6月起入住，2009年达到117家。2008年2月李明博执政后，南北关系趋于恶化，开城工业园区开发受阻。2013年朴槿惠执政期间，朝方曾单方面关闭园区5个月。截至2015年，园区内有韩国中小企业125家，主要从事劳动密集型产业，朝方劳务人员5.5万人，年产值达5.6亿美元。2016年1月朝鲜进行第四次核试验，朴槿惠总统于2月9日宣布中止开城工业园区运营，随即朝方驱逐园区所有韩方人员，宣布朝韩之间所有经济合作交流协议无效，园区被关闭至今。

金刚山旅游是韩国现代集团从1998年11月开始投资经营、后韩国观光公司参与开发的项目，2002年朝鲜颁布《金刚山旅游特区法》设立金刚山旅游特区。韩国政府从南北合作基金中划拨部分贷款用于补助双方学生、教师、离散家属人员赴金刚山“旅游”，韩国游客数从1998年的1万人增加到2007年的34万人，朝方在2001～2008年间累计获得门票收入1.53亿美元。2008年朝鲜士兵枪杀韩国游客事件发生后，韩方禁止韩国游客访问金刚山旅游特区，随即朝鲜废除该特区。2011年朝鲜设立元山—金刚山国际旅游特区，并相应颁布《金刚山国际旅游特区法》，具体规定了招商引资优惠措施。新的特区面积为430平方千米，包括元山市及法洞郡、安边郡、通川郡、高城郡和金刚郡的部分地方。目前，有十多家外资企业和数十家朝鲜国内企业在特区内从事酒店、商业、博彩等经营项目。

新义州特别行政区是2002年朝鲜根据《新义州特别行政区基本法》设立的中央直辖行政单位，拥有立法权、行政权和司法权，宣称基本法律制度50年不变，2004年更名为新义州—大鸡岛经济开发区，但一直没有取得实质性进展。2013年朝鲜宣布将在新义州部分地区建设“特殊经济区”，2014年更名为新义州国际经济区，希望将其建成集工业、金融、商贸、尖端技术、旅游于一体的国际性复合型经济特区，但迄无实质性进展。

2015年设立的茂峰旅游特区位于两江道三池渊郡茂峰劳动者区，面积160平方千米，旨在促进中朝边境地区旅游业发展，指定和龙市古城里口岸为唯一入境通道，依据相关经济开发区法和外国投资法进行开发。

金正恩执政后大兴开发区建设

金正恩执政后，于2013年提出“经济建设与核武力建设并进路线”，强调要建设“符合各道实情的经济开发区”，制定国家级的《经济开发区法》，并据此设置国家经济开发委员会，规定外商投资企业可以在朝鲜的经济开发区内自由进行经济活动，土地租赁期限最长可达50年，企业所得税率14%，并且享有进出口货物减免关税等优惠政策。响应这一号召，朝鲜在2013年、2014年在全国范围内分两批共设立了19个经济开发区，2015年又增设咸镜北道庆元经济开发区。这些经济开发区遍布各道，涉及工业、农业、旅游、贸易等诸多产业，均以吸引外资为重点。其中，国家级开发区3个，分别是平壤市恩情尖端技术开发区、南浦市珍岛出口加工区、黄海南道康翎国际绿色示范区；地方级经济开发区17个，分别是咸镜北道的清津经济开发区、渔郎农业开发区、稳城岛屿旅游开发区、庆元经济开发区，咸镜南道的兴南工业开发区、北青农业开发区，两江道的惠山经济开发区，慈江道的满浦经济开发区、渭原工业开发区，平安北道的鸭绿江经济开发区、清水旅游开发区，平安南道的清南工业开发区、肃川农业开发区，江原道的现洞工业开发区，黄海北道的新坪旅游开发区、松林出口加工区，南浦市的卧牛岛出口加工区。

金正恩时代增设的经济开发区以单一产业开发为主，多达16个，复合型产业开发区只有4个。从地理分布看，7个位于中朝边境地区，6个位于黄海沿岸地区，5个位于日本海沿岸，平壤市和内陆地区各1个，大部分都离中国很近。2013年内设立的13个经济开发区的面积从1.5平方千米至8平方千米不等，规划总面积为44.3平方千米，各开发区分别制定了0.7亿～2.4亿美元的引进外资目标，加起来希望引进外资总额为15.9亿美元。但这些开发区目前基本都停留在计划阶段，尚未取得实质性进展。

長期进展不顺的主要原因

朝鲜的经济特区和开发区建设长期进展不顺，既是政策规划水平落后使然，也是因为其执意坚持核导战略导致外部发展环境紧缩。

首先，朝鲜经济特区和开发区建设缺乏出口导向型经济发展战略支撑。一般来讲，社会主义国家实施以经济特区为先导的经济改革和开放政策，均优先发展出口导向型战略，确立四方面的基本功能才能逐步实现良性发展：一是引进境外资本、技术和管理经验，培育出口加工产业，实现高额出口创汇；二是打通国内、区域和全球经济体系，利用溢出效应和辐射作用实现自身财富的积累；三是实施一整套的经济体制改革和对外开放政策，促进国内发展；四是建立谙熟市场经济运作的人才储备。然而朝鲜却是在没有制定出口导向型经济发展战略的情况下大举设立经济特区和开发区的，导致各区虽然享有一定政策自主权，却始终在“默守陈规”与“改革开放”之间迟疑、摇摆，有关政策措施至多着眼于单方面地引进外资和技术，增加出口创汇，使得这些特区和开发区变成一座座“孤岛”，无法实现彼此生产连通、促进全国性的良性发展。

其次，国际环境的制约。朝鲜长期实施“先军政治”和“经济建设与核武力建设并进路线”，坚持核武器和导弹开发，导致国际制裁越收越紧，难以从根本上改善外部环境，招商引资极为困难，朝韩经济合作也受南北政治关系在李明博—朴槿惠时期不断恶化的影响而全面中断。

第三，基础设施落后，国内投资能力匮乏，市场经济人才短缺。朝鲜经济特区和开发区地理位置分散，种类杂乱，规模普遍狭小，也缺乏高水平的管理人材，加上朝鲜铁路、公路、港口、通商口岸、通信、电力等基础设施落后的限制，难以形成产业集群和经济规模效应，更难与国际经济接轨、有效吸引外资。

第四，制度不完善。虽然朝鲜经济特区和开发区在税收等方面的优惠政策相较其他国家不无优势，但是相关法制体系仍不健全，缺乏政策连续性，监管监督机制不完善，企业仍需上缴名目繁多的费用，项目违约问题也很严重，导致投资风险巨大，阻碍了外资投入意愿。

未来仍有巨大发展潜力

随着朝鲜宣布中止核导战略、集中精力发展经济，并且着力与韩国、美国、中国、俄罗斯等国改善和发展关系，朝鲜经济特区和开发区建设再次开始吸引国际投资界的关注。未来朝鲜若能妥善解决核导问题，实现与周边国家和美国关系的全面正常化，从根本上改善国际环境，并且实质性转变经济发展战略和内外政策，包括实施出口导向型的经济发展战略和渐进式的“改革开放”政策，将会极大地促进其经济特区和开发区建设的改观。

朝鲜的罗先经济贸易区、新义州国际经济区、清津经济开发区、兴南工业开发区、南浦市珍岛出口加工区等综合性经济特区和开发区。由于地理位置、基础设施相对良好，拥有一定的工业基础，可最先实现与国际市场的接轨，因而也是最有希望在短期内取得开发效果的。元山—金刚山国际旅游特区和茂峰旅游特区因为拥有优质的旅游资源和国家政策扶持，则可吸引国际游客的大量涌入。恩情尖端技术开发区依托首都平壤的相对高端人才储备和外部人力资源支持，拥有一定的发展前景。农业开发区若突出发展绿色生态农业和循环农业，将会快速显效。开城工业园区和其它出口加工区则需要进行产业结构的优化升级，以发展高附加价值产业为佳，否则将面临劳动力不足的问题，难以维持劳动密集型产业优势。

中长期看，中朝俄韩蒙五国如能依托“一带一路”建设，实现陆路连通，形成巨大的区域市场，将直接推动东北亚地区经济交流与合作的跨越式发展。对此，我国应当准备好战略性投资计划，把握时机和方式积极参与朝鲜的经济特区和开发区建设，以广泛的经贸合作鼓励、支持、推动朝鲜内外政策的转变。

（作者为延边大学经济管理学院院长、教授）