个税改革：分类征收向综合征收转变

■ 赵晨熙

备受关注的个税法迎来了第七次大修。

6月29日， 《中华人民共和国个人所得税法修正案 (草案)》 (以下简称 《草案》)向社会公开征求意见。作为目前我国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种，个人所得税在筹集财政收入、调节收入分配方面一直发挥着重要作用。

北京大学教授、中国财税法学研究会会长刘剑文表示，此次个税改革是一次突破性、革命性的修改，解决了过去20多年一直想解决但没有解决的问题，终于实现了分类所得税向综合所得税的转轨，这也是本次个税改革的最大亮点。

单一收入人群降税明显

此次 《草案》设定的个税基本减除费用标准为6万元/年，这也被解读为个税起征点将从现行的3500元/月提高到5000元/月。

但刘剑文提醒，改革后5000元/月的起征点其实在性质上并不完全等同于现行3500元/月的起征点。

因为现行个人所得税法采用分类征税方式，将应税所得分为11类，实行不同征税办法，比如现行个人所得税法，工资、薪金所得的基本减除费用标准为3500元/月；劳务报酬、稿酬、特许权使用费，每次收入不超过4000元的，减除费用800元；4000元以上的，减除20%的费用。

《草案》规定采用综合征收的模式，将工资、薪金，劳务报酬，稿酬，特许权使用费等4项劳动性所得纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率。

这在刘剑文看来是本次税改最大的亮点，意味着已讨论多年的综合与分类税制改革终于迈出了实质性步伐。

从分类征收改为综合征收，刘剑文解释，最主要的意义在于体现税收的公平性。

“现行分类征收对于有多项收入的人来说，因为每项都有扣除，要比单项收入的人缴税优惠更多一些，这可能造成收入多的人少交税，收入少的人反而多交税的情况。”刘剑文举例称，比如小张收入来源只有工薪所得，每月3600元，因为超过起征点，就要交税；小李既有工薪所得也有劳务所得，其中工薪所得3500元，劳务所得800元，但由于这两项都没有达到指标，所以即便小李每月收入4300元，依然不用交税，这显然有失公平。

“改革后的起征点将从以往单一的工资薪金所得变为4项劳动所得综合收入。”因此刘剑文强调，实行综合征收后，收入来源相对单一的群体会享受到更大的税收优惠，收入来源较多的人群，降税幅度可能不大明显。

比如小王每月只有工资收入10000元， “三险一金”扣除2000元，在现有税制下经过测算，需缴纳345元的个税。改革后，其每月仅缴纳个税90元即可。

小赵每月扣除 “三险一金”后的工资为5000元，同时还有劳务所得3000元和稿酬收入20000元。那么在现有分类征收税制下，其每月应缴个税额为(5000-3500)×3%+800+4000=4845元。在综合征收后，应以其每月总收入28000元计算，即 (28000-5000)×20%=4600元，较之前略有下降。

起征点仍存争议

针对各界最为关注的起征点，财政部部长刘昆解释称，这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定的前瞻性。

但从目前坊间的反馈来看，不论是那些仅靠工资收入的单一收入群体，还是收入来源多元化的人群，似乎都不太“买账”，认为涨幅空间较小。

在十三届全国人大常委会第三次会议的分组会上，不少委员也对个税起征点提出了不同意见。全国人大常委会委员李晓东就认为起征点还是有点偏低：“从3500元提高到5000元大概涨了40%，但2011年实行时GDP是48万亿，2017年GDP是82.7万亿，同比增长近70%。今年预期是6.5%，大概达到90万亿以上。这次虽然上调了，但考虑到工资占GDP的比例，再加上物价上涨和通货膨胀情况以及现在应该采取有力措施刺激消费，我个人认为8000元到1万元的起征点，是比较合适的。”

学界不少声音同样认为起征点提高得 “还不够”。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文向法治周末记者介绍，自1980年我国第一部个税法出台以来，我国共提高了四次起征点。从1980年的800元，到2006年的1600元，2008年的2000元，再到2011年调整至3500元，至今已有7年之久。

施正文透露，其实在2011年修订之时，很多业内专家就曾建议应从2000元直接提高到5000元，但考虑到当时国民整体财政收入情况等背景，最后从2000元提高至3500元。

个税起征点应如何确定，施正文认为，一般至少要考虑到人们收入水平的提高、物价水平的变动、消费水平这三大因素。

最高人民检察院公诉二厅厅长鲜铁可委员建议，应依据各地区的人均基本生活支出水平，区分不同区域的实际消费水平来设计免征额和扣除标准。全国人大代表蔡毅也觉得不必全国统一标准，可以授权省级人大常委会根据当地的实际情况，在法定的幅度范围内具体确定适用标准，上报全国人大备案，例如北上广等地可以考虑提到8000元到9000元。

但施正文并不认同这种观点：一方面，从国际上来看，各国的个税起征点标准都是统一的，不会因地域不同有所差别；此外，如果各地设定不同起征点，会在一定程度上因个税壁垒影响人员、产业正常流动，甚至出现欠发达地区产业向发达地区逆向流动的情况，加剧地方经济差距，也容易造成逃税漏税现象的发生。

起征点如何设置一直存在不同的声音。刘剑文认为，除了相关部门要通过收入、消费等大数据进行科学测算，并充分听取民众和各界学者意见外，未来也可以考虑建立起征点指数化机制，使其与物价水平、收入上涨水平、汇率变化等相关联，可以根据消费物价指数等变化自动科学地进行调整。

专项附加扣除方案有待细化

此次个税改革也引发了部分单身人士的 “恐慌”，因为 《草案》中 “增加规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除”的方案，被一些媒体解读为 “单身税”。

根据现行草案，年应纳税所得额=年收入总额-6万元-五险一金-子女教育支出-继续教育支出-大病医疗支出-住房贷款利息和住房租金。这使得一些没房子、没孩子的单身群体认为可以扣除的项目较少，对他们不够 “友好”。

“允许税前扣除，只是意味着这部分支出允许在计税时予以剔除，并非不用花钱。”刘剑文直言，所谓 “单身税”说法纯属无稽之谈，也并非是专项附加扣除制度的本意。反之，这是我国首次在个税制度中引入专项附加扣除概念，体现了税收人性化、公平化的理念。

刘剑文进一步解释称，以前征税只是考虑收入，却没有考虑到人们生活中教育、住房等维持生活的必要支出，增加专项附加扣除则把大量家庭支出必要因素纳入个税征管的考虑范畴，考虑了个人负担的差异性，在某种程度上进一步提高了符合条件的居民的个税起征点，有利于税制公平，是一项重大进步。

不过 《草案》目前对专项附加扣除只有上述概括性规定，“具体范围、标准和实施步骤，由国务院财政、税务主管部门商有关部门确定”。专项附加扣除究竟应如何抵扣也成为了最大的疑问。

在施正文看来，设置科学的扣除上限和扣除标准非常重要，“是维持税制公平的关键所在”。不过这一制度很大程度上是为了减轻家庭负担，特别是中低收入家庭，因此抵扣内容应以维持基本生计为准。

比如在子女教育方面，当前义务教育阶段花费并不高，学龄前教育费用支出相对较高，可将扣除重点放在学前教育，但家长给孩子报的 “贵族学校”，或给孩子额外报的辅导班、课外班等就不应纳入。

“还要考虑哪些抵扣标准是全国统一的，哪些应体现地区差别。”刘剑文指出，一线城市的教育支出、大病医疗支出，以及住房支出都相对更多。比如房租的抵扣，同样面积的住房，北京、上海和三四线城市的租金就不一样。因此他预测未来专项附加扣除的标准会因地而异，根据实际的支出标准有所差异。

尽管专项附加扣除内容相对复杂，有待后续配套政策的出台，但刘剑文仍认为在个税法中法律应作出更为明确细致的规定，至少应确定扣除的范围、标准等基本要素，不应留出太多的自由空间，这才符合税收法定的基本原则。■