农村基础设施融资模式的市场化路径构建——以农村公路养护资金筹集为例

唐国华（教授），孟 丁（教授）

一、引言

相对于城市基础设施而言，农村基础设施供给较为短缺是不争的事实。农村基础设施供给的主要“瓶颈”仍来自于资金的投入不足[1]，这种资金压力主要体现在三个方面：一是资金投入总量严重不足。政府从公共利益最大化的角度出发，更倾向于投资回收效益高的城市基础设施，对于经济效益低的农村基础设施建设重视不够，造成了农村基础设施建设中政府失灵的现象。长期以来，我国基础设施建设投入一直遵循着“重工业、轻农业，重城市、轻农村，重生产、轻生活”的原则[2]。二是资金渠道单一。目前农村基础设施建设基本上靠国家补助、地方财政资金配套，几乎没有社会资金投入，这种单一的筹资渠道远远不能满足农村基础设施建设的需求。三是资金使用效率低。经验表明，在基础设施的供给中政府失灵而导致业绩不佳的风险要比市场失灵带来的风险更大[3]。政府对农村基础设施的直接供给，在许多情况下会削弱管理者的运营和财务责任，强加相互冲突的目标，并将投资、定价和技术选择的决策政治化，从而导致资金使用效率低下，使原本就有限的农村基础设施建设资金在拨付、使用等诸多环节中存在被挤占、挪用、滞留、截留等问题，部分乡县甚至擅自变更投资计划或用途[2]。

拓宽筹资渠道，引入多元化的市场融资模式是解决上述问题的可行之道。一般认为，由于存在着经济和技术上的自然垄断、大额的一次性投资、外部性、消费的非竞争性等市场失灵因素，许多基础设施不适合仅仅通过竞争性的市场来提供，但这并不意味着要由政府来提供基础设施建设的所有条件。人们日益认识到，传统上归因于基础设施的那些特点并不适合于基础设施的所有活动[3]。例如，在铁路方面，只有铁路基础设施（如铁轨）才有垄断的特点（但这里的垄断也不是绝对的，可能会受到其他方式的竞争制约），而铁路设备的运作则并非如此。因此，基础设施是高度异质的，提供基础设施的传统“整体”结构已不再适用于许多基础设施的供给。在基础设施的供给中，人们可以将基础设施整体项目进一步分解为可经营和不可经营的子项目，然后针对不同的子项目采取不同的筹资方式，从而形成基础设施建设多元的市场化筹资模式。

在基础设施的许多领域，技术创新和制度创新创造了低成本的供应选择，增加了个人消费定价和外部效应收费的可能性，使得基础设施市场供给的范围在逐渐扩大，筹资模式的市场化机会也在增加。本文在基础设施可经营性分析的基础上，阐述对某项农村基础设施如何进行业务的可经营性分解，然后通过技术和制度创新，构建多元的市场化筹资模式路径框架。

二、农村基础设施融资模式市场化的一般路径

社会资本的逐利性决定了市场化筹资模式的建立是基于未来稳定的预期经济收益。农村基础设施难以筹集到社会资金的根本原因在于其整体可经营性较低。因此，要构建农村基础设施市场化融资模式，首先必须分析基础设施的经济属性，厘清基础设施所能产生经济收益的渠道。

（一）基础设施的经济属性

对基础设施经济属性的讨论可追溯到亚当·斯密时代，亚当·斯密将基础设施视为公共品，认为其必须由政府提供。而萨缪尔森则将公共品的研究从实证理论发展成规范理论，提出了物品的两个基本特性：排他性和竞争性。由此将全部物品划分为私人品与公共品，进而将经济活动区分为市场领域与非市场领域，即私人品由市场来提供，公共品由政府来提供。于是，一个以消费上是否具有“非竞争性”和“非排他性”作为公共物品判断标准的公共品理论，成为分析公共品供给、生产问题的理论基石[4]。

由于在现实中还存在许多“萨缪尔森归纳”不能完全包容的特殊公共消费，Buchanan[5]在1965年提出了准公共品概念，认为这类物品只具有非排他性或非竞争性两个条件的其中之一，而不能同时满足这两个条件。他对公共品定义的范围，除了包括萨缪尔森所谓的“纯公共品”，也包括了“公共性”程度从0%到100%的其他商品或服务。奥斯特罗姆夫妇[6]对物品特性相对意义的实证分析认为，任何消费性物品的质和量几乎都不是完全不可分的，消费的排他性和共用性只是程度上的差异，而不存在绝对排他或者彻底共用的物品，这就打破了原来公共品与私人品之间二分的观念。既然大多数公共品都具有混合的经济属性，公共品的供给也就不再仅仅局限于非市场领域。就准公共品概念的角度来看，公共品存在着广阔的市场供给空间。

政府对所有公共品都提供完全的供给不仅不现实也不可靠。世界银行的研究报告指出[7]，当前包括基础设施在内的许多领域，经济自由化的世界趋势导致了各种市场化模式的实践。人们在实践中得出两个重要结论：经济领域需要公共干预的活动比以往人们认为的要少；即使在需要公共干预的合理情况下，也可以通过比传统上使用更少的行政性政策工具来实施。政府对许多基础设施和服务的实际提供，在许多情况下导致了糟糕的业绩。实际上，许多国家对公共基础设施进行完全的政府供给既没有效率，也没有实现分配的公平，而且无法产生可持续的资金来源；此外，服务质量极差和不可靠，妨碍了其他领域的经济活动。

（二）农村基础设施融资模式市场化的一般路径

既然不存在绝对排他或者彻底共用的纯公共品，任何基础设施都有其可经营性的部分和环节，那么对农村基础设施进行可经营性分析和分解就显得十分必要。如果某项农村基础设施财政资金无法满足其充分供给要求或者存在供给效率低下的情况，就应该为该项基础设施寻找市场化的筹资路径来改善其供给。农村基础设施融资模式市场化的一般路径如图1所示。

图1 农村基础设施融资模式市场化的一般路径

这一路径包括了以下三个阶段：

1.基础设施的可经营性分析与分解。可经营性是指产品或服务能够进入市场进行交易的潜力和可能性。一般以可经营性指标的取值，即可经营性指数来衡量可经营性的高低。

（1）基础设施的可经营性指标。Kessides[3]把物品的可经营性划分为4个一级指标，即：商品或服务的性质、生产的条件、外部性和社会目标以及用户需求的特点。其中商品或服务的性质包括损耗性和排他性两个二级指标，生产的条件包括自然垄断性与协调性两个二级指标。世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》[7]中也提出了判断基础设施的可经营性指标，包括：导致自然垄断的生产技术、消费的公众属性、成本收回的制约因素、分配问题、外部效应等。该报告还从项目可经营性的角度对各种基础设施进行了量化评估，发现多数基础设施的可经营性指数在2.0到2.8之间，属于可经营性项目。可经营性指数越高，表示该项目越适合由市场提供。钱桂枫[8]以铁路项目投资分类管理的要求和铁路投融资体制改革为目标，采用5项一级指标、11项二级指标，建立了铁路项目可经营性评价指标体系。5个一级指标为：物品属性和服务特征系数、外部性特征系数、市场竞争潜力系数、弥补成本潜力系数、项目风险系数。11个二级指标包括：网络经济特征系数、建设成本规模系数、产品（服务）替代性系数、市场进入管制系数、参与者数量系数、收费机制状况系数、价格管制政策系数、产品服务需求系数、资产变现可能系数、政策法规水平风险系数、技术变化风险系数。

可经营性指数是对可经营性指标的量化评估，根据可经营性指数取值的大小，可以对项目的可经营性进行分类。一般认为，若可经营性指数取值在［1，1.5］区间，则为不可经营性项目；取值在（1.5，2］区间，则为准经营性项目；取值在（2，3］区间，则为可经营性项目。不可经营性项目、准经营性项目和可经营性项目并不是固化的，通过技术创新或制度创新能使可经营性指数提升，从而促进不可经营性项目向准经营性项目转化、准经营性项目向可经营性项目的转化。例如，某项不可经营性项目一旦设定了收费制度，就由不可经营性项目变成了可经营性项目。

（2）基础设施项目内部的经营性分解。基础设施项目作为一个整体很难区分其是可经营性的还是不可经营性的，因为基础设施彼此之间，甚至同一基础设施项目内部各业务之间都是高度异质的，其可经营性程度也不一样。为了正确判断基础设施的“可经营性”，有必要对其内部具体业务的可经营性进行细分。不同的业务具有不同的经营属性，可以将经营属性不同的业务分开运营，而并非一定要将所有的业务都捆绑在一起。以航空业为例，空中交通管制是纯粹的公共品，而跑道和登机口基本上是收费物品，民营航空公司和地勤服务则是私有物品。

项目内部的可经营性分解有两种具体方式：一是纵向分解，一些基础设施服务具有明显的垂直结构，可经营性纵向分解就是把基础设施的服务沿运营流程纵向分解为几个相对独立的部分；二是横向分解，即将基础设施和服务按市场来分解，包括按地理区域或者业务类型来分解。

2.通过技术创新或制度创新提升可经营性。技术创新或制度创新能改变基础设施可经营性的某些特征，从而为基础设施的市场化经营提供支持。一般来说，技术创新和制度创新对基础设施可经营性的影响表现在以下方面：减少产生自然垄断的条件，增加基础设施低成本供应的备选方案，提升服务的范围和质量，促进资产和业务的“分拆”，增加需求管理的备选方案等[3]。

例如：在电力供应领域，发电厂通常具有规模经济，规模越大发电量越多，成本越低，这就需要大规模的投资，使得零散的社会资本被排除在发电供给之外。但燃气轮发电机技术降低了发电的规模经济，燃气轮机因其轻小、机动性好、投资少等优势得到广泛应用，完全可由市场供给。另外，股份公司制也是提升基础设施可经营性的一种制度创新。总之，技术创新或制度创新提升了基础设施的可经营性，为农村基础设施融资模式的市场化扩展了空间。

3.构建多元的市场化融资模式。在基础设施可经营性分析和分解的基础上，就可以根据可经营性的高低来决定其多元的市场化融资模式。对于部分不可经营性项目，如果市场失灵无法避免，则由政府来投资；对于准经营性项目和部分不可经营性项目，可以通过技术创新和制度创新，寻找市场化的筹资途径；而对于可经营性项目，则用市场化的方法来筹集资金。这样就构建了农村基础设施建设资金多元的市场化融资模式。

三、以农村公路养护资金为例的市场化融资模式构建

我国农村公路经过多年的建设，全国99.97%的乡镇和99.70%的建制村通了公路[9]，但农村公路的养护存在很大问题，能保证常年养护的公路不到三分之一，三分之二以上的农村公路只能维持简单的季节性养护和临时性突击养护，甚至失养。特别是山区公路，公路面广、线多、里程长，由于养护经费和养护人员严重不足，失养情况比较严重[10]。农村公路属于地方性公共物品，按照2016年实施的《农村公路养护管理办法》（交通运输部令2015年第22号）的规定，养护资金来源包括：各级地方人民政府安排的财政预算资金、中央补助的专项资金、村民委员会通过“一事一议”等方式筹集的用于村道养护的资金，以及其他方式筹集的资金，但主要资金来源仍然是财政资金。由于地方政府财力有限，补助标准与养护成本相比，往往差距较大。为保证农村公路的有效养护，应分析农村公路的可经营性，引入多元的市场化筹资模式来扩大农村公路养护资金的来源，弥补财政资金的不足。

按照世界银行发展报告的测算，农村公路的可经营性指数为1.0，说明农村公路作为一个整体，是比较难以通过市场化方式来筹集社会资金的[7]。要解决农村公路当前养护资金短缺的问题，可考虑对农村公路进行可经营性的分解。

（一）农村公路可经营性的纵向分解

农村公路可经营性的纵向分解就是在农村公路建设、养护的基础上，对农村公路延伸服务的纵向开发。如图2所示，农村公路建成后，会给沿线土地带来价值增值。特别是县道，在一定程度上提升了沿线土地的经济价值，也就是说，沿线土地经济价值上升很大程度上是由于农村公路的建设与养护。因此，养护主体可以采取“以地换路”的方式，在农村公路两侧适当的地方划出一些土地，与一定项目结合，向社会投资者进行公开招投标。这样就将该部分土地的溢价收入“内部化”为农村公路建设和养护的投资收益，使项目具有了可经营性。

图2 农村公路可经营性的纵向分解

有条件的农村公路还可以将沿线开发成旅游风景区，通过风景区出售门票或开发旅游项目获取收益来缓解养护资金的短缺问题。例如：河北张家口张北县将132公里的农村公路打造成“草原天路”，收取“环境资源维护费”来实现“以路养路”，也可作为农村公路养护资金市场化筹集的一种借鉴。

（二）农村公路可经营性的横向分解

可按农村公路的业务类型，将农村公路可经营性进行横向分解。农村公路的主要业务是运输服务，这一业务作为农村公共品的核心功能是免费的，不能直接带来经济效益，因而不具有可经营性。但进一步细分农村公路业务，可以找出特殊经济利益公路的经营、附属资源的经营等业务，如图3所示。

图3 农村公路可经营性的横向分解

特殊经济利益公路的经营是指，有些农村公路与某项经济项目联系紧密，可以与该项目进行捆绑经营。例如，与景区、收费的高速公路及企业相连的农村公路，它们为景区、高速公路和企业带来了直接经济效益，因而这些农村公路可与景区、高速公路和企业进行一体化经营。

一段完整的农村公路包括路面、路边资源及路名等。其中路面是农村公路的核心部分，路边资源（包括林木草地、路边广告、物业等资源）和路名是农村公路的附属部分，具有相应的附加值，可考虑对农村公路路边资源的附加值进行直接经营。

外部性是农村公路给社会带来的正外部效应。如通行状况良好的农村公路能促进农村经济的发展、提高农民收入等，进而增加当地税收。农村公路所带来的外部性虽难以直接进行市场化筹资，但通过制度创新，可将未来的税收增量证券化，进而实现筹资的市场化。

（三）农村公路各分解项目的可经营性指数

参照世界银行[7]、Kessides[3]和钱桂枫[8]等的可经营性指标体系，本文将基础设施可经营性的度量划分为5个指标，即：物品与服务的特征、市场竞争潜力系数、弥补成本潜力系数、社会服务目标、外部效应等。根据这5个指标分别对农村公路各分解项目的可经营性进行定量评估。各指标取值标准如下：物品与服务的特征为“公共”、市场竞争潜力系数“低”、弥补成本潜力系数“低”、社会服务目标“高”、外部效应“高”，均表示可经营性低，赋值1；物品与服务的特征为“会员”、市场竞争潜力系数“中”、弥补成本潜力系数“中”、社会服务目标“中”、外部效应“中”，均表示可经营性中等，赋值2；物品与服务的特征为“私人”、市场竞争潜力系数“高”、弥补成本潜力系数“高”、社会服务目标“低”、外部效应“低”，均表示可经营性高，赋值3。可经营性指数是各栏评分结果的平均值。农村公路各分解项目的可经营性指数评估结果如表1所示。

表1 农村公路细分项目的可经营性指数

农村公路各分解项目的可经营性指数评估结果表明：除运输服务、外部性的可经营性指数低于2外，其他项目的可经营性指数均大于2，因此可以对这些子项目进行市场化筹资。产生的外部效应则可以通过制度创新来实现市场化筹资。

（四）农村公路养护资金多元的市场化融资模式构建

厘清农村公路内部所包含的各项目的可经营性之后，就可以根据各项目的可经营性构建农村公路养护资金多元的市场化融资模式。不可经营性项目由政府来投资；可经营性项目和准经营性项目则可吸纳多元的投资主体，确立市场化的融资模式、资金渠道和运作方式。

表2 农村公路养护资金融资模式构建

表2列示了农村公路各分解项目可采用的市场化融资方式。对于农村公路所带来的土地增值开发和旅游资源开发，可以采用项目融资，比如BOT、PPP等模式，招标引入项目公司，进行土地或旅游资源的开发与运营，获取一定的收益补充到农村公路养护资金中去。与景区、收费的高速公路和企业相连的农村公路，由于主要的受益者为景区、高速公路公司和企业，因而可交由受益者来经营管理，向其收取一定的费用。附属资源的经营可由养护主体直接收费经营或对外招标承包给社会机构来专业经营。

对于农村公路所产生的外部效应的成本弥补，一直是市场失灵的地方，但通过融资制度的创新，可以实现农村公路外部性的市场化融资。

四、农村公路外部性的市场化融资制度创新

由于农村公路不能收费经营，无法产生直接经济效益，所以不能采用传统的市场化融资方式来获得社会资金。但农村公路能带来正外部效应，其良好的通行状况可刺激当地农村经济的发展，从而获得可观的社会效益。通常来说，由于存在市场失灵，这种外部性是无法市场化的，但也有学者认为，这种外部性可通过农村企业和相关经济体收入的提高所带来的税收增量来衡量[11]。

（一）农村公路外部性税收增量证券化的理论分析

图4 农村公路养护外部性所带来的税收增量分析

如图4所示，假设农村公路养护的投资为I，社会总产出为Y，如果不存在外部性，则养护资金的总投入等于社会总产出，即：Y=I。若农村公路的养护存在外部性，设产生外部性的原理用对应法则f（x）来表示，则在存在外部性的条件下，Y=f（I），f（I）＞I，故曲线Y=f（I）位于Y=I的上方。如果保证农村公路养护资金足额投入为If，则社会总产出为Yf，但由于存在资金缺口，假设实际投入的资金为Ir，则实际产出为Yr。如果补足养护资金的投入，增加的投资△I=If-Ir，而增加的社会总产出为△Y=Yf-Yr，由于Y=f（I）的斜率大于1，因此△Y＞△I。说明补足养护资金的投入，会带来更大增量的社会产出，因而补足养护资金的缺口是非常必要的。

设当前的税收为T0，补足农村公路养护资金后第n年的税收为Tn，则因农村公路的足额养护导致的外部性税收增量为△T=Tn-T0-（1+γ）T0，其中γ表示税收的自然增长率。由此可见，外部性税收增量是由于养护资金补足后才产生的。补足了养护资金的缺口，农村公路得到良好养护，就会产生税收增量；反之，养护资金的缺口如果没有补足，就不会产生相应的外部性税收增量。因此，外部性税收增量可以看作是养护资金补足后所带来的额外税收，具有期货性质，可以通过证券化出售这一未来收益，获得当前的融资。

外部性税收增量扣除了税收的自然增长率，因而不会影响政府正常的财政预算，也不会影响农村的公共福利支出。外部性税收增量通过资产证券化的方式出售，获得融资，补足养护资金缺口，从而使农村公路得到良好养护，提高农村交通的便利性，进而带来农村企业收入的增长和农业收入的提高，产生税收增量，给已出售的证券提供收益保证；反之，如不进行证券化融资，养护资金不能补足，则不会产生税收增量。可见，将外部性税收增量进行资产证券化融资，形成了一种良性循环，说明外部性税收增量资产证券化是一种可行的农村公路养护资金市场化融资方式。

（二）农村公路外部性税收增量证券化的可行性分析

农村公路外部性税收增量证券化是否可行，能否筹集到足够的资金，关键在于发行的外部性税收增量证券收益是否能满足投资者的预期收益。

1.农村公路养护的社会经济效益。农村公路的社会经济效益来自四个方面：投入效益、直接效益、开发效益和潜在效益[12]。投入效益主要表现为农村公路投资所引起的与其相关的生产部门投资需求的增加，最终导致的国民经济成倍增长，一般用投资乘数法计算。直接效益是指农村公路通行条件改善所带来的降低运输成本、节约旅客在途时间和减少货物损耗等效益。开发效益是指因农村公路通行条件改善，与农村公路紧密相关的产业原有经济潜能的释放所产生的效益，如促进沿线区域的自然、旅游等资源的开发，引起土地增值而产生的效益以及农业总产值的增长。潜在效应是指农村公路建设所产生的递延的社会效益，如促进乡镇企业和服务业发展、农民收入的增长等。

据罗京等[12]和毛龙[13]的测算，农村公路每投入100亿元，拉动GDP的增量约为175亿元。罗京等[12]以浙江省为例，测算出农村公路每投入100亿元，所带来的直接经济效益为14.22亿元/年；同时使农业总产值年均增长率提高8.15%，土地增值效益达89.94亿元；拉动农民年收入增长370亿元。此外，还有很多外部性所产生的收益无法准确计量。

2.发行外部性税收增量证券所能筹集资金额度的测算。农村公路所产生的社会经济效益是巨大的，但反映到税收增量上的只是由此带来的农村企业收入增长和农业收入提高。下面以农村公路养护投资100亿元，拉动农民年收入增长370亿元为例，测算通过发行外部性税收增量证券所能解决的融资额度。

2016年国民经济和社会发展统计公报[14]显示，2016年我国税收收入为130354亿元，GDP为744127亿元，税收占GDP的比重为17.5%。近年来我国的税收自然增长率约为6.6%[15]。假设初始投资为100亿元，如果不产生外部性，则初始税收额度T0=100×17.5%=17.5（亿元）。由于外部性使农民年收入增长370亿元，由此带来的税收增量Tn=370×17.5%=64.75（亿元）。则扣除税收自然增长率后的税收增量为：△T=Tn-T0-（1+γ）T0=（17.5+64.75）-17.5-（1+6.6%）×17.5=46.095（亿元）。

根据国家税务总局企业所得税税源报表统计数据测算，运输业平均利润率为9%，设定投资外部性税收增量证券的收益率为9%，再设定农村公路养护资金每投资100亿元中，通过外部性税收增量证券融得的资金为R。如果扣除税收自然增长率后的税收增量全部用于清偿证券本息，则9%=（46.095-R）/R，可得R=42.3（亿元）。故发行外部性税收增量证券能解决的融资额度为42.3/100=42.3%。以上测算是一种比较保守的测算，没有考虑农村企业收入的增长及土地增值所带来的税收增量。

据交通运输部测算，“十三五”期间我国普通公路养护资金缺口约为50%[16]。通过发行外部性税收增量证券可解决至少42.3%的资金缺口，加之对农村公路路边资源（包括林木草地、路边广告、物业等资源）附加值的直接经营以及多渠道的市场化筹资，几乎可以完全解决农村公路养护资金缺口问题。

五、结论

本文以农村公路养护资金的筹集为例，构建了农村基础设施市场化融资模式的路径框架。研究表明，虽然从总体上来看，农村公路可经营性指数较小（取值为1），养护资金不适宜市场化筹集，但通过农村公路可经营性的内部分解，厘清其所产生收益的市场化渠道，明晰可经营性项目、准经营性项目和不可经营性项目，从而以此为基础，构建多元的市场化筹资模式，弥补农村公路养护资金的缺口。

农村基础设施融资模式市场化的路径一般包括三个阶段：一是基础设施的可经营性分析与分解；二是通过技术创新或制度创新提升可经营性；三是构建多元的市场化融资模式。其中，可经营性分析与分解是基础，通过技术创新或制度创新提升可经营性是关键。基础设施的可经营性与不可经营性并不是固定的，可以根据基础设施的市场需求状况及管理效率，通过技术和制度的不断创新来动态决定资金是仅仅由政府提供还是引入社会资本。但不管是用何种方式进行资金筹集，其目的都在于使基础设施供给更加充裕，对基础设施供给与使用的管理更加有效率。

在当前包括基础设施在内的许多领域经济自由化的世界趋势下，政府对基础设施供给管理的干预应越来越少，即使在需要公共干预的合理情况下，也应该更少地使用行政性的政策工具来实施，但政府在基础设施供给中所承担的责任不能降低。政府应在保障基础设施的充分供给和有效管理的前提下，减少对基础设施供给的直接干预，营造更加有利于市场化供给的技术与制度创新环境，才能促进基础设施更加有效的供给。