解读国企工资决定机制改革

文=李 锦

李 锦 中国企业研究院首席研究员

全国有3700万国企职工，国有企业工资决定机制改革，事关国有企业的健康发展和职工的切身利益。5月25日，国务院印发了《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，对国有企业工资分配管理办法进行重大改革，标志着既符合企业一般规律又体现国有企业特点的工资分配机制进一步健全。以国企工资决定机制改革为契机，新一轮国企薪酬改革启动。

自2003年建立新的国资管理体系以来，对于国有企业的工资管理在不断规范、不断强化，解决了此前决定机制无序、行业严重不公平等弊端，逐步建立起了国有企业工资总额管理的体系。国企高管薪酬改革从2014年8月便开始了。2015年9月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工积极性。随着国有企业改革不断深化，需要进一步改革和完善国有企业薪酬分配制度。应该说，这几年这项改革进度不算快。现在发布的这个文件解决什么问题？意见称，现行国有企业工资决定机制还存在市场化分配程度不高、分配秩序不够规范、监管体制尚不健全等问题，已难以适应改革发展需要。三大问题，点得很明，核心是市场化程度不高。怎么做？意见作了明确回答：以增强国有企业活力、提升国有企业效率为中心，建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，完善国有企业工资分配监管体制，充分调动国有企业职工的积极性、主动性、创造性，进一步激发国有企业创造力和提高市场竞争力，推动国有资本做强做优做大，促进收入分配更合理、更有序。

按要素分配与按劳分配都要奔着市场去

这个文件，是按照党的十九大提出的“促进收入分配更合理、更有序”的要求来做的。此次改革中明确建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，从根本上有利于调动国有企业主动参与竞争、规范经营、提升企业治理水平的积极性、主动性。

什么是“工资总额”？对此，《意见》解释称，这里所说的工资总额，是指由企业在一个会计年度内直接支付给与本企业建立劳动关系的全部职工的劳动报酬总额，包括工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等，也就是说，目前国企员工的绝大部分收入，都被包含在这个“工资总额”中了。

工资水平是否合理，更多由市场说了算。目前，主要问题是市场化分配程度不高，工资能增不能减，该高的不高，该低的不低；监管体制尚不健全，部分垄断性程度较高行业企业职工工资增长过快、水平过高，导致不同行业、企业之间工资分配不合理差距较大等。

上一轮国企薪酬改革并没有完全覆盖到基层职工层面。目前的问题是，市场化分配程度不高，国有企业现代企业制度逐步建立健全，但现有工资分配的监管体制机制却难以适应发展需要，部分行业企业工资水平偏离市场价位，没有真正根据贡献大小拉开档次。本次改革最大亮点是坚持国有企业工资分配市场化方向，进一步突出国有企业市场主体地位。企业董事会的工资分配管理权进一步落实，国有企业采取更符合市场规律要求的全面预算管理办法制订工资总额预算方案，自主编制、自我约束。特别是对主业不处于充分竞争行业和领域的企业，职工工资水平过高偏高的，通过落实政府部门规定的工资增长调控目标实现其工资增长相对少增，并逐步向市场合理价位接轨。

国企每年的工资总额应依据哪些指标进行调整？《意见》指出，企业经济效益增长的，当年工资总额增长幅度可在不超过经济效益增长幅度范围内确定。不过，企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降。至于如何判断经济效益取得增长，《意见》明确称，不同类别企业所参考的指标不同。改革国有企业工资总额决定机制，回答了“由什么来决定”的问题。《意见》指出，国有企业应建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平，向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入。这就是说，按经济效益分配，还是基本的思路。

不过，此轮改革在强调职工层面的同时，更加注重劳动生产率这一指标，国企薪酬制度改革，本质上是坚持以按劳分配为主的基本分配制度，同时把劳动力市场、劳动生产率作为重要考评指标，从而突出职工的主体地位。根据《意见》，将变“单一挂钩”为“一适应、两挂钩”多因素综合决定。即与劳动力市场基本适应，与企业经济效益和劳动生产率挂钩，不再简单以经济效益论英雄，而是统筹考虑企业经济效益、劳动生产率、劳动力市场价位对标以及政府职能部门发布的工资指导线等多重因素。实现工资总额与国有企业经济效益、劳动生产率等挂钩同向联动、能增能减。两方面都要考虑，要兼顾，是这次改革的重要特色。

有一种情况：如果所在行业效益整体不景气，那如果员工干得再卖力，岂不是竹篮打水一场空？要注意，《意见》也强化了工资总额与劳动生产率之间的关系。例如，意见就指出，即使企业经济效益增长，但当年劳动生产率未提高的，当年工资总额增长幅度应低于同期经济效益增长幅度；如果企业经济效益下降的，但当年劳动生产率未下降的话，当年工资总额可适当少降。也就是说，如果国企职工的确非常尽职尽责足量或者超量完成工作，即使企业效益出现下降，工资总额的设定还是会考虑到这方面因素。同时，对于一些本身工资水平就比较低的国有企业，《意见》也明确：上年职工平均工资明显低于全国城镇单位就业人员平均工资的，即使企业经济效益下降，当年工资总额可适当少降。企业未实现国有资产保值增值的，《意见》则明确：工资总额不得增长，或者适度下降。企业按照工资与效益联动机制确定工资总额，原则上增人不增工资总额、减人不减工资总额，但发生兼并重组、新设企业或机构等情况的，可以合理增加或者减少工资总额。

《意见》对于国企工资与效益联动机制做了非常明确的界定，尤其是对于不同类型国有企业的工资效益联动指标进行针对性的界定，反映了不同类型国有企业发展的内在要求及管控要求。这告诉我们，工资增长由经济效益、劳动生产率、劳动力市场对标等多因素决定，并非弱化企业经济效益的极端重要性，也不是只讲公平不讲效率，更不是普涨工资。改革的核心内涵仍是工资增长咬定效益不放松。企业经济效益增长的，当年工资总额可增长；企业经济效益下降的，工资总额原则上相应下降；未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降。

备案制与核准制都由国有企业自主提出薪酬方案

改革国有企业工资总额决定机制，回答了“由谁来决定”的问题。《意见》强调，工资总额预算方案由国有企业自主编制，按规定履行内部决策程序后，根据企业功能性质定位、行业特点并结合法人治理结构完善程度，分别报履行出资人职责机构备案或核准后执行。

工资总额将如何产生，是个大问题。《意见》对于如何改革工资总额确定办法指出，按照国家工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。也就是说，由企业作为主体提出。

此前，中国社科院工业经济研究所团队撰写的分析报告认为，之前国有企业的工资总额管理是先确定工资总额，再逐层分解到下属单位和个人。意见强调：工资总额预算方案由国有企业自主编制，按规定履行内部决策程序后，根据企业功能性质定位、行业特点并结合法人治理结构完善程度，分别报履行出资人职责机构备案或核准后执行。比较来看，此次发布的工资总额形成机制更为合理。由企业提出，实行备案制与核准制两种方法。

对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，工资总额预算原则上实行备案制。其中，未建立规范董事会、法人治理结构不完善、内控机制不健全的企业，经履行出资人职责机构认定，其工资总额预算应实行核准制。对其他国有企业，工资总额预算原则上实行核准制。其中，已建立规范董事会、法人治理结构完善、内控机制健全的企业，经履行出资人职责机构同意，其工资总额预算可实行备案制。《意见》赋予国企董事会更大权限。可见，无论所处行业，只要建立了规范化董事会，均可由董事会主导工资总额方案的编制，报出资人备案即可。相反，没有规范化董事会的企业，或董事会履职不到位的企业，工资总额仍采用核准制。

国务院国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗在新闻发布会上回应，会对工资总额进行分类管理，对于充分竞争领域的商业一类企业，工资总额完全实行备案制，由企业董事会自主决定。这是改革国有资本授权经营体制的重要举措，将加速企业市场化步伐，有利于焕发企业的活力。

改革国有资本授权经营体制，把经营权下放给企业，是当前国资改革的重中之重。为什么长期以来经营性国有资产的运营效果不够理想？根源在于所有权与经营权没有分开，因此，要提高国有资产的运作效率，治本之策还是合理界定产权，使得所有权与经营权分开，把经营权下放给企业。2017年5月，《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》中，8项授权事项便包括职工工资总额审批。今年1月，国资委在提名80多位央企负责人时，除了董事长用任命方法外，总经理多用提名人选，由企业董事会任命，是迈开一大步。现在，国企工资决定权交给企业，是又迈开一大步。

国资委对中央企业职工薪酬实行工资总额管理，难以满足市场化用人机制的需求。国资委按照人头管理的工资总额有较多缺陷。一旦减员，工资总额就会相应地减少，企业内部分配的腾挪空间就会缩小。因此，很多企业希望在工资总额管理上有更大的灵活空间，尤其要放宽或下放竞争类企业的工资管理。

现在，国资委开始对工资总额进行分类管理，改革的方向是要把工资总额的企业内部分配权真正交给企业，有利于推动国企分类改革步伐。其实，一些地方在放开竞争类企业工资总额管理上已有很多探索。江西省国资委已经将监管企业集团下属企业的工资总额下放给集团本部审核，山东省国资委不再审批省管企业工资总额，实行备案管理，以及重庆市国资委全面下放工资总额管理权限，明确市场化选聘职业经理人薪酬不受工资总额限制等。

不过，出资人机构需要核准的任务量明显下降，要把重点放在加强对执行效果的监控。

分类分级管理势必推进分类改革

党的十八届三中全会提出国企分类改革，这是改革的基础与前提。分类改革是很好的方法，但是分类过程中也存在着很多复杂的问题需要解决，似乎困难很大。因此，这项改革推进力度不大。现在，薪酬改革一下子把这个问题向前推进了一大步,这叫作倒逼改革。

《意见》把国有企业分为五大类。其中前三类主要集中在国资委系统，金融类和文化类在各层级所属不一，中央层面主要是由财政部履行出资人职责，地方上有的归国资委监管，有的在财政部门。其中金融类又进一步分为两类。

一是“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”，比如中国建筑、中国建材、中国宝武、国投等，这一类在国有企业中占比最高，“应主要选取利润总额（或净利润）、经济增加值、净资产收益率等指标”。是从中选择其一，还是综合测算？综合测算的话，每一项的权重是多少？选择其一的话，企业可以选取对自身最有利的一项。

二是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，比如中铁总公司、国家电网、南方电网、“三桶油”、军工央企、中国商飞等，在主要选取反映经济效益和国有资本保值增值指标的同时，可根据实际情况增加营业收入、任务完成率等体现服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务等情况的指标。也就意味着，除了参照第一类的经济指标外，还要考虑规模、特殊使命等因素。但各项因素的占比没有明确。

三是主业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主的公益类国有企业，地方国企中的地铁、公交、供水、供暖、供气企业等，应主要选取反映成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等情况的指标，兼顾体现经济效益和国有资本保值增值的指标。

四是金融类国有企业，属于开发性、政策性的，比如国家开发银行、中国农业发展银行，应主要选取体现服务国家战略和风险控制的指标，兼顾反映经济效益的指标；属于商业性的，比如工、农、中、建、交，中信集团、光大集团、中国人保等，应主要选取反映经济效益、资产质量和偿付能力的指标。经济效益指标应同样是指利润总额、净利润、经济增加值、净资产收益率等，此外可能比实体国企增加资产总额、负债总额、不良贷款率等指标。

五是文化类国有企业，比如中国出版集团公司、中国对外文化集团公司，应同时选取反映社会效益和经济效益、国有资本保值增值的指标。劳动生产率指标一般以人均增加值、人均利润为主，根据企业实际情况，可选取人均营业收入、人均工作量等指标。

国企工资有涨有降能增能减

《意见》明确了改革的重点内容，一是改革工资总额决定机制，二是改革工资总额管理方式，三是完善企业内部工资分配管理，四是健全工资分配监管体制机制。事实上，自2003年建立新的国资管理体系以来，对于国有企业的工资管理在不断规范、不断强化，解决了此前决定机制无序、行业严重不公平等弊端，逐步建立起了国有企业工资总额管理体系。在监管能力方面，此次改革既要求完善国有企业工资分配内部监督机制、信息对外公开制度等，也提出了多项创新性监管方式，如明确提出人力资源社会保障部门会同有关部门实施相关政策，着力规范工资分配秩序，坚持宏观调控全覆盖，促进收入分配更合理、更有序。

国有企业工资决定机制的顶层设计已经确定，政策已经明确，对于政府部门来说，既要把握好市场化改革方向，又要做好宏观指导和调控，才能真正将改革落实到位。《意见》提出了其他多项创新性监管方式。如，明确提出人社部门会同有关部门实施政策组合拳，包括定期制定发布工资指导线、及时提供更充分企业薪酬信息、调节过高收入、开展国有企业工资内外收入监督检查等一揽子精准化的事前引导、事后监管等政策措施。预计，专门针对央企员工工资决定机制改革的配套工作将在下半年启动。这一系列的配套工作将包括相关细则，适时出台配套文件。

工资总额一旦形成，如何确保这笔资金能够在兼顾效率和公平的基础上分配到每一名国企员工手中？《意见》还对企业提出要求，深化企业内部分配制度改革，合理确定不同岗位的工资水平，并调整不合理过高收入。在国有企业工资的内部分配上提出，那些处在生产一线以及拥有高技术的员工将是涨薪的主要方向。

《意见》指出，国有企业应建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平，向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入。加强全员绩效考核，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减。显然，《意见》明确要加强全员绩效考核，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减。总部工资的增长幅度应小于集团增幅，意味着更多地向一线倾斜。这是对总部机关的工资的限制。

《意见》提出，根据岗位职责和绩效贡献自主确定不同岗位人员工资，有助于增强关键岗位和核心人才的薪酬竞争力，进一步吸引人才、鼓励人才成长；将推动国有企业提升发展质量，过去那种依靠劳动力扩张、自然资源利用及环境破坏的增长模式，已经难以为继，未来国企将更加重视全要素生产率的配置；国企的收入分配方式将呈现出多样化趋势，有利于进一步推动企业的市场化经营，使得企业的发展更有活力；将进一步推动国有企业瘦身健体、提质增效。除去打破工资总额的固有管理模式，形成中长期激励机制也是促使国企薪酬改革落地的举措之一。作为国家深化国企负责人薪酬制度改革的配套文件，预计有关部门将会出台股票期权、岗位分红、利润增量分享等中长期激励政策，激励并约束企业负责人能够着眼于长期效益，实现企业长远发展。因为关系数千万职工的切身利益，这些细则的出台受到格外关注。有真本事的国企人才，将成为工资增长的重点对象。一段时间以来，国家的政策导向也一直在向高技术人才倾斜。例如，今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于提高技术工人待遇的意见》，其中明确提出，建立企业技术工人工资正常增长机制。国有企业工资总额分配要向高技能人才倾斜，高技能人才人均工资增幅应不低于本单位管理人员人均工资增幅。其实，2017年，中国电子、武汉邮科院等企业控股的16家上市公司已经实施股权激励，中航工业、国家电网、中国能建、中国铁建等企业也开始实施科技型子企业分红激励。相关央企已经积累了不少经验。

《意见》提出，将企业职工工资收入分配情况作为厂务公开的重要内容，定期向职工公开，接受职工监督。履行出资人职责机构、国有企业每年定期将企业工资总额和职工平均工资水平等相关信息向社会披露，接受社会公众监督。因此，工资总额和平均工资将不再是企业机密，要向内、外同时公开，接受职工、社会和舆论监督，无论是否上市企业。

当前，国企一线职工工资普遍不高。根据国家统计局2017年5月发布的2016年分登记注册类型分岗位就业人员年平均工资显示，当年国企办事人员和有关人员、商业服务业人员、生产运输设备操作人员及有关人员等处在一线岗位的国企职工年平均工资分别为65991、50235、64620元。而当年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为67569元，这三类人员的工资都达不到平均线。此外，他们的工资均不及管理人员年薪的50%。可以预见的是，未来这样工资悬殊的状况将出现根本调整。也就是说，国企一线职工工资要普遍上涨。

根据与经济效益挂钩的改革方向，对于一般企业来说，上一年度的主要经济指标，或者其他任务完成情况，可直接影响次年的工资总额。2017年，国资委管理的央企中，华润集团、国机集团等26家年度利润总额增幅超过20%。其中，华侨城、中国宝武增幅达到100%，中粮集团增幅为80%，中国五矿为222%，中海油为357%，矿冶集团为117%。假如该文件是2017年底开始执行，则上述企业2018年的工资总额会出现大幅度上调。但由于目前文件尚未执行，则上述企业的优异表现很难直接影响2018年的工资总额。不过，其中行业周期较为明显的钢铁、石油企业，有可能在制定2019年工资总额的时候，将2017年纳入同一周期，则2017年的优异表现有可能会对2019年产生明显影响，比如对建筑行业、机械制造业、电信业、“三桶油”这些用工数量大的企业会有影响。电力、有色等行业实现利润降幅较大，职工工资则会下降。根据经济走势，国企工资的调整当在2019年推行，不会有太大的增长，有的可能要降下来。目的是更市场化，也更加合理。