法国科技计划及其对我国的启示*

王 雪 宋瑶瑶 刘慧晖 杨国梁**，

（1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京100190；2.中国科学院大学，北京100049；3.中国科学院发展规划局，北京100864）

1 引言

法国是一个中央集权的单一共和政体国家，全国行政结构分为中央、大区、省、市镇或市镇联合体四级，科技投入和科研活动由政府统一管理。其科学技术发展总体水平居世界前列，特别是在航天、能源、材料科学、空间技术等领域具有世界领先水平，在尖端工业、农产品加工业及服务业具有较大优势［1］。科研经费投入方面，2017年，法国政府总体预算较2016年增加2%，高等教育与研究部的教研预算增加3.7%，达238.5亿欧元，其中研究预算总额增至79亿欧元；2018年度的政府预算中，国民教育预算达506亿欧元，高等教育、研究与创新预算为245亿欧元；科研人员体量方面，法国拥有超过26万名研究人员，占总人口比例排名世界前十；科技成果方面，法国研究人员已获得19个菲尔兹奖（获得者数量世界排名第二），62个诺贝尔奖（获得者数量世界排名第四），科研成果影响力全球第四，科技论文和科学出版物发表数量位居世界第六［2］。

法国在科技方面取得的卓越成绩离不开其健全的科技计划管理体系。法国的科技创新体系包括：咨询评议机构、管理与决策机构、公共资助机构和研究执行机构四部分（图1）［3］。其中，国家科学与技术高等理事会和议会科学技术选择评估局作为主要咨询评议机构，为政府科技战略规划决策提供咨询建议；高等教育与研究部是科技政策和规划的主要制定部门；科研署、创新署集团（OSEO）按照科研领域和创新主体为研究执行机构提供资助；研究执行机构包括公共部门、私营部门、大学、高教科研集群、竞争力集群、卡诺研究所以及各国家科研机构［4］。

法国的行政管理体制机制和科技活动组织模式与我国有很多相似之处［5］，可为我国制定科技计划提供参考和借鉴。但对法国科研计划的已有研究多是针对单项科技计划，鲜有对法国近年来的重大科技计划进行系统研究。为此，本文对法国近20年以来的主要中长期科技计划进行梳理，重点分析这些科技计划的优先发展领域，进而对法国科技计划的制定与管理特点进行总结，提出对我国制定科技规划有益的意见与建议。

2 法国主要科技计划

21世纪以来，法国相继制定了一系列科技计划，并取得了丰硕的科技成果。其中最具代表性的四项科技计划包括竞争力极点计划、未来投资计划、新工业法国计划、未来工业计划（表1）。

表1 法国主要科技计划Tab.1 France's major plans of science and technology

2.1 竞争力极点计划

20世纪90年代，法国经济增长率长期低于1.5%，远落后于同期的美国与英国，更无法与发展中国家尤其是新兴市场经济体的增长率相比。迫于国际经济形势的发展和变化，法国政府于2004年推出竞争力极点计划［6］来重振法国经济，并将之视为经济增长和就业的发动机，旨在提高法国科技创新能力，整合企业、培训中心和科研机构的知识、资金与人才优势。

1）竞争力极点计划的含义

竞争力极点计划是指在法国各地设立“极点”，并在这些“极点”的辐射范围内，联合拥有共同市场或科技研究领域的企业、培训中心和研究机构，形成特定产业的研发中心，致力于产品或者产业创新，促使企业提升实力，在国际上成为行业的排头兵。“极点”可分为两大类：一类是技术主导型，专注于科研机构的研究活动，与相关科研技术领域的企业有着深层次交流，着重将科研成果转化为工业生产；另一类是工业主导型，专注于企业的应用研发，着重为产品市场的增长提供服务。

2）竞争力极点计划的内容

竞争力极点计划共包括三个阶段。第一阶段（2005—2008）确定并设立了 71个“极点”，其中15个是国际产业集群，涉及神经科学、复杂计算机系统、航空航天、健康、纳米技术以及安全计算机通信、生物技术、铁路建设、环保燃料、植被、海洋产业、图象和网络、工业化学、多媒体等领域，56个为国内产业集群，包括陶瓷业、粮食生产新技术、儿童产品、工业加工、纳米技术、癌症治疗和健康等研究领域，这些产业集群反映了法国经济优势的多样化，构成了法国工业基础［7］。第二阶段（2009—2012）是深入发展阶段，延续第一阶段确定的战略方针，同时加强三个方面的建设，即保证“极点”的发展、从所有“极点”中确定一批优先发展项目和优化“极点”内的创新环境。在此期间，计划成效逐步显现，累计新增创新研发项目2508项，超过3/4为产品及工艺研发创新，最为突出的产业为食品行业、信息通信技术、能源、机械材料和工程技术。2005—2012年，前两阶段竞争力极点计划累计投入达到30亿欧元［8］。第三阶段（2013—2018）的重点任务转移到经济出口和就业，为达成这一目标，部分“极点”转型成为未来产品的工厂，着重将合作研发成果转变成可以在市场上销售的创新产品、工艺以及服务［9］。计划实施过程中，还会根据国家战略需求和“极点”发展状况进行动态调整，及时淘汰失去生命力的极点。

3）竞争力极点计划的成效

竞争力极点计划是由法国首次提出、首次实践并取得成功的概念和战略计划。该计划的实施极大程度上促进了法国经济的进步，使得法国在经济危机中表现优异，将各类企业、培训中心与科研机构有机地结合在一起，不仅提供了研发和生产平台，构建了相应的产业发展目标规划，还提升了产业的科技水平和产品性能。

2.2 未来投资计划

法国未来投资计划［10］始于2010年，以发行国债的方式投入到各行各业中，用于为国家战略性领域的研究和创新提供资金，通过投资创造就业岗位，促进创新并拉动经济增长。该计划投资的项目主要针对促进经济发展的基础设施建设和相关研发及革新领域，是在法国尚未走出经济危机的背景下提出的。

1）未来投资计划的含义

未来投资计划由法国投资总署牵头执行，主要集中于创新项目，并在2010年成立了未来投资监督委员会。该计划涉及法国的教研部、工业部、能源部等多个部委以及法国主要国家公共资助机构与科研机构，是一个跨部门特征明显的综合计划，分布在法国未来重点发展的6个战略领域，分别是高等教育和培训、应用型基础研究及其经济价值、工业、可持续发展、数字经济、健康和生物技术。近半投入被用于支持高等教育与应用型基础研究领域。此外，计划实施期间还设立了卓越研究设备、技术研究院、健康与生物技术等科技子计划［11］。

2）未来投资计划的内容

未来投资计划于2010年开始实施，第一期投入350亿欧元；2013年通过第二期计划，投入120亿欧元［12］；2016年6月宣布投入100亿欧元实施第三期计划，以便更好地应对未来挑战。第三期计划延续了前两期对“卓越”、“创新”与“合作”的追求，提出三大优先发展重点，即支持高等教育与科研的进步、促进科技成果转移转化、促进企业的现代化发展［13］，并根据支持重点科研项目、促进创新环境发展、支持未来工业发展趋势等具体目标设立了相应的行动方案，同时不再分领域进行规划，而是根据创新价值链进行部署，关注从上游的高等教育与科研到下游的企业创新整个过程。此外，第三期计划将投入60%的资金，集中围绕法国经济与社会转型中最重要的可持续发展（能源转型与未来城市）方向和数字化方向展开工作。

3）未来投资计划的成效

未来投资计划成效显著，多元资助形式为不同的项目执行机构与企业提供灵活的资金支持，在保证科技战略优势方向、改进科技评估制度、推进卓越性原则、促进新项目的产生和机构间的合作、打破过于稳定的科研氛围等方面提供了积极动力。

2.3 新工业法国计划

2008—2009年的经济危机大大加速了法国的“去工业化”，使其工业就业人口从1980年的510万人减少到了2011年的310万人，面临着从“去工业化”到“再工业化”的重要转变。为了全面复兴法国工业，2012年法国时任总统奥朗德在政府中专门设立生产振兴部，并举行全国工业会议，设立了国家工业理事会的常设专家与咨询机构，由总理任主席，成员包括经济、工业、数码技术部等所有相关部门部长以及工业企业代表、工会代表和知名人士等各方代表，负责制订法国再工业化政策。2013年9月，法国正式推出新工业法国计划［14］。

1）新工业法国计划的含义

新工业法国计划是一项10年期的中长期规划，展现了法国在第三次工业革命中实现工业转型的决心和实力。该计划通过工业创新和促进就业来推动法国企业竞争力的提升，使其能够跻身世界前列。

2）新工业法国计划的内容

新工业法国计划旨在发展法国优势领域的新产品与新业务，制定了名为“2030创新”的创新支持政策，聚焦能源、数字革命和经济生活三个主要领域，共包含34项具体计划，涵盖数字技术、能源、纳米技术、交通运输、医疗健康、智能电网和生物科技等多个领域。这34项具体计划各有一位带头人（大多为相关行业组织或领先企业的负责人），主要负责召集相关从业者和专家制订并开展计划。此外，法国政府部门及政策性银行等公共机构的工作人员也参与计划的制订过程，以便提供融资和行政手续等相应支持［15］。

3）新工业法国计划的成效

在新工业法国计划公布后的一年中，法国相继宣布了10项标志性成果，包括无人机、搭载氢燃料电池的雷诺kangoo电动汽车、外骨骼机器人、智能仿生腿、联网T恤、增强现实眼镜、教育平板电脑、小学生平板电脑和新型电动飞机等，促进了法国重振工业的发展进程。

2.4 未来工业计划

2015年，法国时任总统奥朗德推出未来工业计划［16］。该计划是新工业法国计划第二阶段的重要举措。

1）未来工业计划的含义

未来工业计划明确提出了以工业工具现代化和通过数码技术改造经济模式为宗旨的未来工业，即新工业法国模型。这一模型包括九大优先发展领域，即数据经济、智慧物联网、数字安全、智慧饮食、新型能源、可持续发展城市、生态出行、未来交通、未来医药领域，构成了法国的九大工业解决方案［17］。

2）未来工业计划的内容

未来工业计划将在3～5年内，通过支持企业的各种结构性计划，特别是在增材制造、虚拟化工厂、连接物体和增强现实等方面，获得欧洲或全球领先地位。为了更好地实施未来工业计划，法国专门成立了由工业和数码技术领域组成的未来工业联盟，主要负责协调该计划的各项行动。此外，由经济、工业与数码技术部部长主持的未来工业计划指导委员会每两月举行一次会议，以便高效地部署和检查计划实施情况。

3）未来工业计划的成效

根据未来工业计划周年纪念活动公布的数据，截至2016年9月，在该计划实施期间，物联网城市项目稳步推进，自动驾驶汽车试验里程突破4万公里，由空客公司牵头研发的新一代电动飞机E-FAN成功试飞，智能电网试验全面铺开，低能耗未来高铁、环保节能领域的绿色合同等均取得了重要进展。

3 法国科技计划的优先发展领域分析

由以上4个计划可以看出，法国的科技计划均明确提出了当前和未来一段时期内优先发展的科技领域和重点方向。综合分析可以发现如下四个特点。

一是与当前国家经济形势和国家发展战略紧密相关，服务于国家战略根本利益，符合国家未来发展总体布局。例如，竞争力极点计划旨在重振法国经济；未来投资计划在全球经济危机的背景下提出；新工业法国为了实现“去工业化”到“再工业化”的转型，围绕国家发展战略制定各类科技计划。

二是符合科技自身发展的规律、特点和趋势，满足当代科技与经济、社会、环境等因素相互作用的新范式。比如，未来投资计划通过多元资助形式，为不同的项目执行机构或企业提供灵活的资金支持，通过部署6个战略领域将科技与经济、社会、环境全面衔接，实现了科技促进经济社会发展和促进科技本身发展。

三是通过严格的谋划组织、科学评估、技术预见、立法保障、监督管理等方式和手段，准确把握有望产生重大科技突破和服务国家的重点领域。从各类科技计划取得的成效中不难看出，在合理的项目组织模式和管理方式下，很多科技计划择优支持的重点领域均产出了重大成果，印证了领域遴选和方向把握的正确性。

四是充分考虑国家科研长期积累的优势方向，遴选最具优势的研发创新单元择优支持。各类科技计划的优先发展领域充分考虑了法国在航天、能源、材料科学、空间技术等领域的研究基础和先发优势，力争在优势领域继续领跑，保持领先地位。

4 法国科技计划的制定与管理特点

1）法国科技计划的制定特点

一是目标明确。法国的科技计划均制定了较为明确的阶段性目标，层次清晰、易于调整。例如，竞争力极点计划按照三个阶段分别遴选极点；未来投资计划分三期进行投资；新工业法国计划和未来工业计划属于法国国家战略的不同阶段。根据规划实施的不同阶段，可分别进行优先发展领域遴选和经济资源配置，针对性更强，目标更为明确。按照各阶段的时间节点进行规划验收和检查，便于考核阶段性目标是否实现，也利于及时调整重点领域布局和经济资源配置。

二是紧密结合实际。法国的科技计划注重加强技术创新与行业生产的联系，以便促进各行业领域生态系统建设。例如，竞争力极点计划注重技术主导和工业主导，着力将科研成果转化为工业生产，专注于企业的应用研发；未来投资计划优先发展的工业领域中，重点支持创新型中小企业及新兴企业的发展和未来战略领域，第三期关注从上游高等教育与科研到下游企业创新的整个过程。各类计划充分发挥了企业在技术创新中的主体作用，强调科技成果产业化的重要作用，从而激发了企业在创新活动中的积极性，打通了科技创新的完整链条。

2）法国科技计划的管理特点

一是组建专职机构。法国通过设立专门的督察监管机构，确保规划有力执行，定期开展考核评估，实施规划动态调整。投资监督委员会、未来工业联盟、未来投资监督委员会等专职机构的设立，有力保障科技计划的顺利执行，充分发挥规范、监督和指导作用。例如，竞争力极点计划计划中，法国政府每两到三年对标签项目进行全面评估，及时淘汰失去生命力的极点，加大力度资助有前途、有创造力的项目，保证极点充满活力、竞争力和创新能力。

二是增强法律保障。法国于2006年重新制定了《科研指导法》，作为法国政府统筹科技发展的基础和法律依据，对国家科研创新体系进行了全面改革，重点强化不同研究主体之间的合作，加强公共和私人研究部门之间的联系，并加快实施融入欧洲研究区与全球创新体系等促进协同创新的措施。2012年，法国教研部召开自下而上、多层次的全国高等教育与研究大讨论，重新确定高教与科研相关政策，并修订《大学自由与责任法》及《科研指导法》。通过制定相关法律来指导科研发展方向和优先领域选择，规范科研活动，保护知识产权，也为科技计划编制和实施提供了法律保障。

5 思考与启示

通过对法国科技计划的梳理和分析可以发现，法国在科技计划编制、实施、监管、调整和考核等方面均趋于完备［18］。其中一些典型做法对科技计划的实施具有重大的指导作用，可为我国制定科技计划提供参考和借鉴。

5.1 法国科技计划管理的启示

在机构设置方面，可建立高层次的科技计划编制机构，统筹协调各类科技计划。我国当前的科技规划体系繁琐复杂，规划制定过程中所涉及的科研机构和行业部门较多，包括科技部、各部委部门、地方各级政府等，导致重点支持领域布局出现重复、分散等现象，造成资源浪费。在管理方面，需重视规划执行的过程管理，加强阶段性评估。新中国成立以来，我国共制定了8个中长期科技规划［19］。这些规划实施过程缺乏即时监测和动态调整，阶段性考核有待加强，存在“重决策轻执行”、“严进松出”的现象。在法律保障方面，应加快与科技规划管理相配套的法制建设，通过科技立法，规定科技共同体的权利与义务，保护科学技术成果和科技工作者的合法权益。在专项领域规划方面，可借鉴法国等发达国家的科技计划经验，结合科技发展优先领域，制定与我国科技发展规划相衔接的专项领域科技发展规划。目前，我国对专门领域规划的重视力度正在逐步加强。2017年7月，国务院印发了《新一代人工智能发展规划》，实现了科技计划由研发类型（如“863”计划、“973”计划）向专项领域的转变。

5.2 对我国科技计划和管理的建议

一是成立独立的科技规划制定机构，加强总体规划和统筹布局，协调相关部门，对总体科技规划进行顶层设计和逐层分解，确保从规划制定到组织实施的一致性；二是加强规划实施期间的评估监测，对照规划阶段性任务目标，坚持标准，严格考核，对于未达到考核标准的项目责令整改或终止支持，并根据专家评估结果对规划进行动态调整；三是制定相关法律法规，保证科技规划制定程序的完整性和科学性，让科技规划的制定有法可依，保障科技规划的组织实施；四是深入分析世界科技发展态势和国家重大战略需求，结合我国加快建设创新型国家和建设科技强国的要求，加快制定生命科学、洁净能源、空间科学、量子信息与量子科技、网络空间安全、海洋技术与装备等领域的专项领域规划。