土地行政处罚中法律责任竞合的思考

祝迪

在国土资源行政执法过程中常常会遇到一个违法事实违反两个或两个以上法律条款，从而触犯了多部法律，受到多部法律的规范，这就是违法行为的法律责任竞合问题。

一、法律责任竞合的由来、原则以及表现形式。

1、分清法律责任竞合界定，弄懂两种竞合内涵。

法律责任竞合分为两种，一是非真正的法律责任竞合，即“法条竞合”。是法律几个条款在不同角度对同一个违法行为作出的规定，但是行为人只承担其中一个法律条款规定的责任。二是真正的法律责任竞合即“想象竞合”，指一个违法行为同时侵犯了数个被法律所保护的社会关系，行为人因此要承担数个法律责任的情况。

2、了解法律责任竞合由来，把握法律竞合关系。

当前依法行政的要求越来越高，行政执法的过程中遇到的法律竞合问题也是越来越复杂，其根本原因是行政权力在立法阶段未认真调研就匆忙出台，一个部门的旧法已经存在，另一个部门的新法却又诞生，造成法律责任竞合问题越来越多，对基层行政执法工作带来诸多不变，如何依法履行职责，不仅涉及公益诉讼，而且还将产生群众信访、誉情等各类矛盾，所以法律竞合问题的解决是直接关系基层行政执法单位的一件大事。

3、把握法律竞合责任原则，真正做好依法行政。

法律责任竞合一般是指法条竞合，是指规定犯罪构成内容的法律条文之间的交叉重合，一般分为特殊法条和普通法条的竞合，狭义法条和广义法条的竞合，整体法条和局部法条的竞合，处理原则一般是特殊法条优于普通法条，狭义法条优于广义法条，整体法条优于局部法条，还有一条补充原则是重法优先的原则，重法优先的原则之所以是补充原则是因为在发生法条竞合时应该选用最恰当的罪名处断。

二、国土资源行政执法中的法律责任竞合情形。

1、国土资源行政执法的法条竞合。法条竞合是指某种行为同时符合数个具有重合关系的犯罪构成的犯罪形态。一是、一个违法行为同时符合数个性质不同的犯罪构成。二是，犯罪行为所符合的数个犯罪构成之间具有重合关系。三是，由一个犯罪构成可以恰当、全面地评价犯罪行为。

案例1、某村将15亩土地租给张某使用，租期40年，签订了租赁合同，共一次性收取租金60万元。国土部门在调查后，认定该村违反了《土地管理法》第七十三条、第八十一条和《土地管理法实施条例》第三十八条和第三十九条。首先，《土地管理法实施条例》第三十八条和第三十九条，主要是对国有土地使用权转让、出租、抵押，以出让方式取得的国有土地使用权首次后转让、出租、抵押进行规范。其次，理解《土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，“买”与“卖”是两个不同的概念，“买卖”只能是指发生在土地二级市场的行为。《城市房地产管理法》第七条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。不难看出，《土地管理法》第七十三条的规定在一般情况下只适合国有土地。所以《土地管理法》第八十一条是对非法出让、转让、出租集体土地专门作出规定，是对农民集体所有的土地使用权违法转让的特别条款。按照特别条款优先原则，对村民委员会非法出租集体土地使用权的行为，应当适用第八十一条。

2、国土资源行政执法的想象竞合。国土资源行政执法中对违法用地的发现除了做好日常土地巡查之外，还利用卫星定位进行检查，及时发现制止违法用地行为。

案例2、国土资源卫星图斑显示，长江江面有一个图斑疑似违法用地要求核查，基层国土部门通过现场核对发现确实存在江面上新建码头行为，根据《土地管理法》罚则第七十六？条规定对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款；当纪检部门在核对案件时提出了疑议，由于该宗地违法行为不仅涉及《土地管理法》，还涉及《水法》，该法第三十八条和法律责任第六十五条明确，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物。按照《土地管理法》进行查处对违法行为人处罚明显轻于水法的处罚，纪检部门认为国土资源行政执法有保护违法行为人的行为，这里产生了法律竞合问题。

通过上述实例基层在国土执法中对法律责任竞合问题难以把握，所以关键还是要认真研究行政法律、法规，正确理解立法精神，才能当一个违法行为触犯了不同的法律及条款时，选择符合法律精神和立法原则的条款进行处罚。

三、法律竞合在国土资源行政执法中的思考。

1、掌握法条竞合与想象竞合的使用原则。

正确理解法条竞合之间的关系，选择一个最恰当、最全面的罪名。想象竞合是实施一个犯罪行为，同时侵犯数个犯罪客体，触犯数个罪名的情况。在想象竞合的处理原则上适用“从一重罪处罚”，这也是世界上许多国家的立法精神。三、在确定重罪之前，应参照刑法量刑原则，对涉及违反的行政法律进行区分，根据各法律、法条之间竞合关系不同，采用特别法优于普通法、全部法优于部分法、复杂法优于简单法等原则，选用最恰当的罪名处断。

2、厘清不得重复罚款与重复处罚的内涵。

在行政执法中，一事不二罚原则是《行政处罚法》第二十四条规定的，即“对当事人的同一个违法行为， 不得给予两次以罚款的行政处罚。”实质是：行为人的一个行为， 同时违反两个以上的法律的规定， 可以给予两次以上的处罚。如果处罚的是罚款， 则只能罚一次；行为人的一个行为， 违反一个法律规定， 该法律同时规定施罚机关可以并处两种处罚的， 不违背一事不再罚原则。

3、完善行政处罚中法律责任竞合的兼容。

在立法层面上减少行政法律责任竞合。一是提高立法水平，避免行政法律规范的交叉和重叠。避免因行政法律规范竞合产生的重复处罚、多头处罚情况，提高行政管理活动的效率。二是通过立法对行政法律责任競合的处理原则予以进一步明确。对一个行为同时构成了数个不同行政法律规范的违法行为构成要件，从而导致一个行为可以同时适用多个不同的法律、法规的情况，《行政处罚法》仅在第二十四条规定了“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”对其他行政处罚种类未做进一步明确，在实际执法过程中，又存在大量行政法律规范竞合的情况，因此，亟需通过立法形式明确行政法律责任竞合时的处理原则，减少因缺少明确且可操作的处理原则，造成的实践中执法人员任意适用从一重罪处罚或者重复处罚等情形，继而影响到行政处罚的公正、公平。

4、建立行政执法综合体制抓好执法工作。

在日常工作中落实好法律责任竞合原则，抓好行政执法工作，加强行政执法部门间的协调，建立综合执法体制。当出现一个违法行为涉及多个行政机关的执法职权时，以综合执法方式来维护行政执法的公信力和权威性。通过综合执法体制，将某个行政管理领域的执法活动全部或者部分行政处罚权集中由一个行政执法主体行使，统一行政执法程序和行政法律规范的适用原则，优化行政执法人员在处理行政法律规范竞合时的模式，减少因行政法律规范竞合导致的执法多头执法等问题。