对城乡建设用地增减挂钩政策的若干思考

贺来喜

城乡建设用地增减挂钩试点工作自2006年实施以来，在缓解土地资源保障压力、优化城乡建设用地布局、提高土地节约集约利用水平等方面发挥了积极作用。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。作为一项制度创新，政策实施中也产生了诸如损害农民利益、擅自扩大试点范围、耕地总體质量降低等问题。总结政策实施的经验，分析其存在的问题，有利于制度的不断完善，有利于在更大范围内稳妥推广，对于促进耕地保护、提高节约集约用地水平、促进新农村建设和城乡统筹协调发展具有重大意义。

一、政策实施的效果

城乡建设用地增减挂钩可以有效解决土地供需矛盾，优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约利用，是严格保护耕地、提高节约集约用地水平的有效手段。政策的实施不仅可以改善农村环境，提高农民生产生活条件，还可以盘活农村存量建设用地，促进城乡用地布局更趋合理，促进土地资源的集约高效和可持续利用，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

（一）城乡建设用地布局更加合理，土地集约节约利用程度提高

经济的发展离不开土地资源的支持，土地资源的有限性要求在发展经济的同时必须实现节约集约利用。城乡建设用地增减挂钩创造性地将城乡建设用地增减关联起来，通过废弃农村居民点的开发整理，大量农村闲置建设用地变为可耕种耕地，土地资源更趋集中，为规模经营和发展现代农业创造了条件。被拆迁农民集中安置在交通、电力、卫生、教育等配套相对更加完善、更适合居住的城镇，城镇集聚效应增强，土地利用效率提高，城乡建设用地布局更加合理。

（二）农民土地资产盘活，生产生活条件改善

拆旧地块上闲置废弃的房屋基本不能带来收益，在法律约束下，农村宅基地也无法自由交易，即使私下交易，所获取的收益也非常有限，并且不能得到法律保护。拆旧地块拆迁复垦后，农民得到房屋拆迁补偿，补偿标准由于隐含了建设用地指标价值，要高于原拆迁地块及房屋自然价值。拆迁复垦及整理后的耕地也可以产生农业产出，获得耕地政策性补贴。建新区在交通、电力、卫生、教育等各方面的配套大大提升，拆迁农户的居住环境也有极大改善。

（三）建设用地指标压力得到缓解

城市建设用地紧张而农村宅基地闲置情况日趋严重，通过增减挂钩项目区的实施，拆旧区获得的建设用地指标，可以有效缓解城市发展面临的建设用地指标压力，为城镇建设提供了用地保障。

（四）充实了乡镇建设资金

增减挂钩建设用地指标可以进行交易，乡镇政府出让增减挂钩建设用地指标后，扣除拆迁补偿、安置及复垦成本后，仍能留下一部分收益，可用于今后产业发展和公共基础设施建设，对于乡镇建设筹集了可观的资金。据统计，仅从2016年2月至2017年6月底，全国有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达335亿元。2016年以来，河南省以增减挂钩节余指标流转为基础开展了宅基地复垦券交易，截至2017年第二季度，通过网上竞拍、现场摇号、熔断成交等方式，累计实现宅基地复垦券交易2.58万亩，交易金额50亿元。增减挂钩政策实施为扶贫攻坚和乡镇建设提供了有力的资金支持。

二、政策执行中存在的问题

（一）违背农民意愿，损害农民利益

部分地区未充分维护农民的参与权利，违背农民意愿，大拆大建，圈占农村集体土地，农民被迫住进高楼，生产生活便利性降低，生活成本增高，损害了农民利益。部分地区给农民的补偿标准偏低，而且未按政策所要求将挂钩所产生的收益主要用于农业和农村发展。

（二）擅自扩大试点范围及挂钩周转指标规模

部分地区出于经济利益考虑，片面追求城镇建设用地指标的增加，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模，存在建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，扰乱了挂钩政策执行秩序。

（三）项目区选择缺乏科学论证

增减挂钩项目区的选择应经过科学论证，综合自然条件、交通条件、区位条件、土地利用现状等条件，充分尊重农民意愿，多方面建立评价体系，科学选择。部分地区将经济利益作为唯一考虑因素，项目区选择缺乏科学论证，违背农民意愿，造成土地利用结构优化不明显、农民满意度低、项目后期实施困难。

（四）耕地质量总体水平降低

建新区往往占用城镇周边质量等级较高的耕地，而农民宅基地复垦为耕地后，短期内质量很难达到被占用耕地的质量，一般需要经过一个较长的“熟化期”，随着土地肥力不断提高，其粮食生产力才能达到正常水平。从单个项目区实施的情况来看，虽然做到了耕地数量不减少，但在短时间内无法做到耕地质量不降低。

（五）农民丧失土地未来增值收益分配权利

增减挂钩政策实施的结果之一是农民失去建设用地使用权，该权利随着经济社会的发展必将带来收益的增加，农民失去该项权利，相应也失去了未来增值收益的分配权利，该项增值收益的丧失往往不能在拆迁补偿安置中得到相应合理补偿。

（六）指标出让收益支出管理需加强

以增减挂钩节余指标价格20万元/亩计算，除去拆旧复垦、改善农民居住条件投入成本，乡镇政府仍会有较大的节余指标收益。但指标收益具体用于被拆迁安置农户及农村建设的资金比例、使用方式、使用时间，现有政策均未明确要求，无法保证指标收益全部合理地用于农村发展和农民生活改善。

三、问题分析

以上存在的问题可以分两类：一类是增减挂钩试点过程中出现的突破试点规范性要求而产生的问题；另一类则是出于追求增加城镇建设用地指标、片面追求土地级差收益等目的，违背国家有关法律和政策，以“城乡建设用地增减挂钩”名义，随意进行城乡之间的“土地置换”的问题。对于这两类问题，必须进行客观分析、区别对待。前者是增减挂钩政策在试点和执行中产生的问题，需加以纠正和规范，而后者则属于一些地方的违法违规行为，需依法查处，与增减挂钩政策本身无关。

四、建议

城乡建设用地增减挂钩政策的实施是一项系统工程，涉及面广，利益复杂，必须严格规范，加强监管。要始终把尊重农民意愿和维护农民合法权益作为出发点和落脚点， 切实维护农民的主体地位，充分保障农民的知情权、参与权、收益权，政府不能替民做主，要积极引导，让农民在享受充分的知情权条件下，自主决策，让人民群众成为政策的理解者、拥护者、受益者。挂钩规模应严格确定程序，充分结合当地经济社会发展水平，因地制宜，做到适度安排、适时安排，明确控制范围，避免大拆大建，避免盲目超前建设。项目区设置要遵循科学规律，充分结合农业、规划等有关部门意见，避免决策盲目，增强项目区设置的合理性。在建新区建设过程中，要将耕地耕作层土壤进行剥离，就近用于新开垦耕地，保证新开垦耕地质量不降低。要坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度，从推动城乡统筹发展、促进城市化发展和新农村建设出发、实现城乡建设用地合理布局及土地资源的节约集约利用。

（作者单位：河南省征地储备中心）