人大监督剑指国有资产管理

朱宁宁 张宝山

完善国有资产管理体制，加强人大国有资产监督职能，是党的十八大和十八届三中全会提出的重要任务，是党加强国有资产监管、提升国家治理能力的重要工作。

2018年全国人大常委会监督工作计划中，有一项重磅内容十分值得关注——今年10月举行的全国人大常委会会议将审议国务院关于加强国有资产管理情况的报告，重点听取和审议金融企业国有资产管理情况的报告。

国有资产，属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面发挥着重要作用。

党的十八届三中全会提出，要加强人大国有资产监督职能。2017年12月30日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）。

全国人大常委会预算工委负责人指出，《意见》印发实施，是贯彻落实党的十八届三中全会“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”改革任务，贯彻党的十九大强调的加强国有资产監督管理的一项重要改革举措。

为何要加强人大对国资管理监督

我国宪法和法律规定，国务院代表国家行使国有资产所有权并负有管理职责。全国人大常委会行使监督国务院工作的职权；国务院在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。

国有资产家底如何？从财政部统计数据看，截至2016年底，经济价值可计量国有净资产约84万亿元，其中，工商类企业53万亿元，金融类企业近12万亿元，行政事业单位19万亿元。除去这些大众熟悉的国有企事业资产外，国有资产还包括丰富的自然资源资产和举世瞩目的文物资产，以及政府储备物资、公共基础设施、政府储备土地、保障性住房、国家外汇储备等资产。

如此种类繁多的国有资产，不同管理部门统计口径不同，计算出的资产总额不一致；一家企业由多个部门管，“九龙治水”现象频现；境外存在监管空白；渎职贪腐导致国资流失……国有资产底数不清、多头管理、监管空白等，成为国资监管的难题。

近年来，在党中央集中统一领导下，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况工作取得积极进展。全国人大常委会多次就国有资产管理听取国务院专项工作报告，人大国有资产监督职能有所增强。

但也要看到，报告的主要是国务院国资委管理的企业国有资产管理情况，还没有完全覆盖其他企业国有资产，特别是金融企业国有资产。行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况，尚未列入制度化的报告范畴。总的来说，这项工作程序不够规范，内容覆盖不够完整，人大国有资产监督职能发挥还不够充分，有待从制度上加以完善。

鉴于此，在我国开启新一轮全面深化改革时，加强人大国有资产监督职能便提上日程。其目的就是要实现人大监督国有资产的制度化、规范化。这是加强人民当家作主制度保障、加强人大国有资产监督职能的重要举措，有利于切实摸清国有资产家底，向全国人大和全国人民报告全口径国有资产的明白账。

“建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度，是习近平新时代中国特色社会主义思想在国有资产管理领域的具体体现，是强化人大监督职权、明确政府报告责任的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对于建设和发展新时代中国特色社会主义意义重大。”全国人大财政经济委员会主任委员徐绍史如是说。

如何布局国资管理监督

建立国有资产管理情况报告制度，具体应该怎么报告，报告什么，监督什么，《意见》都作出了明确规定。

《意见》对国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度进行了系统设计，对报告方式、报告框架、报告重点，全国人大常委会的审议程序、审议重点以及组织保障等作出了具体部署，提出了明确要求。

《意见》明确国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告与专项报告相结合的方式。综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报告分别反映企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况。在每届全国人大常委会任期内，届末年份国务院向全国人大常委会提交书面综合报告并口头报告；其他年份在提交书面综合报告的同时就1个专项情况进行口头报告。

“这既有利于通过综合报告全面反映国有资产的情况，摸清家底，充分体现全口径要求，防止国有资产流失；又能够通过专项报告集中反映某类国有资产的管理情况和存在的问题，回应社会关切，推动解决问题，提高监督实效。”全国人大常委会预算工作委员会主任史耀斌说。

《意见》根据监督法等法律关于听取和审议专项工作报告程序的规定，设计了国有资产管理情况报告的审议程序，并明确全国人大常委会视情况需要可以综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式。必要时，可依法作出决议。

按照审议重点与报告重点既相呼应，又有所侧重的思路，意见提出了九个方面的监督重点，以提高审议的针对性和监督的有效性。这些审议重点包括：贯彻落实党中央有关国有资产重大决策部署和方针政策情况；有关法律实施情况；全国人大常委会有关审议意见和决议落实情况；完善国有资产管理体制，落实党中央有关国有资产和国有企业改革方案情况；国有资本服务于国家战略目标，提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支撑科技进步、保障国家安全等情况；国有资本保值增值，防止国有资产流失制度的建立和完善，国有企业兼并重组、破产清算等国有资产处置以及国有资产收益分配情况；推进绿色发展和生态文明建设情况；有关审计查出问题整改情况；其他与国有资产管理有关的重要情况。

此外，《意见》还根据各类国有资产性质和管理目标，确定各类国有资产管理情况报告重点。

“我们将坚持问题导向，突出监督重点，实行正确监督、有效监督，增强监督实效，让监督长出牙齿。”全国人大常委会预算工委相关负责人表示，为加强国有资产监督，全国人大常委会在听取和审议国务院关于国有资产管理情况报告工作时，将与预算决算审查监督紧密衔接，特别是要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合，条件具备时与对政府综合财务报告监督工作相结合，建立起多层次多角度、既相互分工又有机衔接的人大国有资产报告和监督机制。

为加大监督力度，增强监督实效，意见明确规定，国务院要将全国人大常委会的审议意见分解细化到相关部门研究处理和整改，要健全问责机制，加大问责力度，对涉嫌违纪违法的依法依规严肃处理，并在6个月内向全国人大常委会报告研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。

到2020年实现县级以上地方全覆盖

为了贯彻落实好这项改革举措，全国人大常委会明确实施《意见》的路线图和时间表。

记者了解到，今年10月召开的十三届全国人大常委会第五次会议将听取和审议国务院关于加强国有资产管理情况的报告。

据悉，这次会议上，国务院在综合报告各类国有资产管理情况的同时，将聚焦防范金融风险，重点报告金融类企业国有资产管理情况，包括全口径金融类企业国有资产的总体资产负债，国有资本投向、布局与风险控制，境外投资形成的国有资产，国有资产监管和保值增值，国有资产处置和分配，国有资产收益管理，推动国有资本做强做优做大等情况，针对突出问题和不足提出下一步工作安排建议等。

这将是在《意见》颁布后，全国人大常委会第一次听取和审议国务院关于国有资产管理情况的报告。根据《意见》的要求，审议报告后，全国人大常委会将审议意见送国务院研究处理。国务院要在2019年4月底前，向全国人大常委会报告研究处理以及存在问题的整改和问责情况。

为帮助全国人大常委会组成人员更好地听取和审议国有资产管理情况的报告，全国人大常委会预算工委、全国人大财经委将组织开展对金融企业国有资产管理情况的专题调研，并将专题调研报告印发10月召开的全国人大常委会会议，供全国人大常委会组成人员审议时参阅。

与此同时，《意见》还提出，全国人大常委会要加强对地方人大国有资产监督工作的指导；县级以上地方要根据本地实际情况，建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度。为推进各地贯彻实施《意见》，全国人大常委会明确要求，各省、自治区、直辖市今年都要建立报告制度，全国地市一级今年也要争取建立报告制度，2019年扩大到有条件的县级地方，2020年要实现全国所有县级以上地方全覆盖。

多地人大积极探索国资管理监督工作

近年来，一些地方人大对开展国有资产监督工作进行了积极探索，取得了不少经验。

摸清国有资产的家底，是加强人大对国有资产管理情况监督的前提。因统计口径不同，一家企业多个部门管理，不同管理部门计算出的资产总额不一致，资产统计数据交叉和遗漏同时存在的情况下，摸清国有资产底数，是全国各地普遍面临的难题。

为了解决这一难题，多地人大展开了广泛深入的调研，以摸清国有资产的家底。

“我们较早开展对国有资产基本情况的调研，在2012年就牵头组织陕西省国资、财政、审计、税务等部门，对延长集团等5个省属大型企业国有资本经营收益情况进行了调研，发现问题并督促解决。”陕西省人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任乔军说，近几年，陕西省人大常委会连续跟踪调研，摸清了全省国有资产规模、结构、层次、管理體制的基本情况，将国有资产监督列入预算工委的日常工作，并与国有资产审计整改相结合，收到了较好的监督效果。

“常委会财经工委对省级国有资产的总体情况、资产总量、资产授权、产权构成、政策规定等进行详细的调查摸底，通过调研，分析了国有资产管理中存在的主要问题，初步掌握了全省国有资产的大致家底和管理现状。”河北省人大常委会财经工委主任赵文海说，从2016年开始，河北省开展了国有资产管理情况调研。

据介绍，河北省人大常委会成立了专门的调研组，先后到省国资委、财政厅、国土资源厅召开座谈会，对交通厅、林业厅、水利厅、农业厅等12个部门的国有资产管理情况进行书面调查。

近年来，各地开展了形式多样的试点工作，尝试探索建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况工作制度。

2015年11月，内蒙古自治区十二届人大常委会第十九次会议听取和审议了自治区人民政府关于国有资产管理工作情况的报告，并结合报告开展了专题询问。

“自治区分管副主席和国资委、财政厅、人社厅等17个部门负责人到会应询。这次专题询问，对于推动自治区人民政府进一步加强和改进国有资产监督管理工作发挥了积极的促进作用。”内蒙古自治区人大常委会财经工委副巡视员高艳说。

陕西省人大常委会于2016年9月，首次听取和审议了陕西省政府关于省属企业国有资产管理情况的报告，首次就全口径国有资产管理情况开展专题询问。

“采取不定题、不定人、不回避、不看稿的方式，省政府分管副省长及省国资委、财政、发改、人社、工信、国土6个部门负责人现场接受询问。”乔军说，“短短两个多小时，常委会组成人员和代表开门见山、直击要害，就群众关切和国有资产管理的重点难点问题发问。”

为给人大国有资产监督职能提供重要保障，一些地方相继出台专门办法，不断完善监督制度。

2014年11月，四川省绵阳市出台了《绵阳市人民代表大会常务委员会国有资产管理监督办法》。办法明确界定了国有资产及其监督范围和监督重点，初步建立了政府向人大报告国有资产制度。

海南省人大常委会在2017年9月出台了《海南省人民政府向海南省人大常委会报告国有资产监督管理情况制度》。根据该制度，政府在向人大常委会提交国有资产监督管理情况报告之前，人大常委会财经委对报告进行初步审查，提出初步审议意见，以提升审议的专业性和科学性。此外，还规定省人大常委会可以向社会公开征求意见。

随着各级政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的建立，人大对国有资产管理情况的监督，也将由过去的不确定、随机性正式向制度化、规范化转变。