新常态下提升高校内部审计质量的思考

陈乐

摘 要： 经济新常态下，高校内部审计面临审计范围扩大、审计责任加重、审计方法需要创新等多项挑战。高校内部审计需要转换审计观念，通过创新审计方法、优化工作机制、完善评价机制、强化审计结果运用机制等措施，全面提高审计质量，更好地发挥内部审计职能，并以此推进高校内部审计机制的创新。

中图分类号： F239.45

文献标志码： A文章编号： 1009-4474（2018）03-0018-05

关键词： 新常态；高校内部审计；审计质量

从社会职能看，我国公立高等学校是从事教学和科研并服务于社会的事业单位；从经济属性看，高校是具有“类企业”性质的复杂经济实体，以良好的内部治理来防范和抵御可能的经济风险才能促进高等学校稳步发展。在我国经济步入新常态背景下，高等院校如何依法对其自身及所属单位的财务收支等有关经济活动的效益和真实性与合法性进行独立监督、评价、鉴证和服务〔1〕，迫切需要强有力的高校内部审计来保证。随着内部审计目标的变化，内部审计机制也应随之变化。因此，实现高等学校内部审计机制创新，使内部审计工作制度化、规范化，以便健全高校内部控制、完善风险管控机制，让高校内部审计部门更好地为高校管理提供增值服务，就具有十分重要的意义。

一、新常态下高校内部审计的机遇与挑战

在经济新常态下，内部审计工作越来越得到高校领导的重视，内部审计地位逐步提高，内部审计在组织中的作用日益凸显；与此同时，对审计工作的要求也越来越高。在这种情况下，高校内部审计迎来了更好的发展机遇，也面临巨大的挑战。

1.审计范围不断扩大，审计责任日益增加

根据国务院颁布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》，审计机构要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审，通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。这就要求内部审计要充分发挥审计监督作用，通过审计全覆盖发现高校重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题，维护财经法纪，促进廉政建设；反映高校管理中存在的突出矛盾和风险隐患，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进改革深化和体制机制的创新。由于审计范围不断扩大，高校内部审计机构不能只关注预算资金使用的安全性，还要关注中央“八项规定”落实情况、预算资金使用绩效、高校“三重一大”事件决策和管理风险等，这些变化使得审计人员承担的责任也相应增加。

2.审计工作难度加大，审计方法期待创新

目前，大部分高校管理层对内部审计工作很重视，但在审计项目的确定上未能与高校的发展和管理层关注点有机结合起来，导致一些高校内部审计工作仍然重资金审计、轻绩效审计，只以财务收支审计为工作重点。在审计项目的安排上，有的高校以资金审计项目为主，对大型仪器设备等固定资产投资审计鲜有涉及，从项目立项、工程招投标到项目（工程）預决算的全过程跟踪审计仍在摸索阶段，因此高校内部审计还未能深入监督本单位的基础建设及维修工程和大宗物资采购项目。由于风险意识淡薄，部分高校没有开展内部控制制度审计，没能对单位内部控制的制度、流程等的建立、健全和执行情况进行有重点、有针对性的评价，无法从制度制定和制度执行层面为制定规范、系统、完整的管理制度提供有价值的建议。这些现象的存在，使得高校内部审计报告的参考价值大打折扣，与组织管理者期望值的差距较大，反过来又导致审计工作难度加大。

3.外部竞争日趋激烈，工作压力加大

国家工商总局宣布，2014年3月1日起全面停止对领取营业执照的有限责任公司、股份有限公司、非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业及其分支机构、来华从事经营活动的外国（地区）企业及其他经营单位的企业进行年检，而为企业提供工商年检验资报告是会计师事务所和执业的注册会计师从事的主要业务之一。数据显示，2010～2014年中国注册会计师行业非证券所业务普遍减少50%以上，其中中小型非证券所的业务收入遭受的冲击更为严重，2000家小型事务所的验资业务缩至原有规模的38%，年审业务则缩小至原有规模的89%。核心业务的消失直接威胁到会计师事务所的生存，会计师事务所和从业者开始思考业务和发展上的转型。目前，会计师事务所开始代理内部审计业务，并在这一新涉足的领域呈现发展势头，在一些高校，大型的审计项目已有全部或部分委托会计师事务所代理的先例。在专业水平和视野上，内部审计人员相对注册会计师而言处于劣势，外部竞争的日趋激烈，导致高校内部审计人员工作压力加大。

4.人员素质不高，难以满足日益提高的审计需求

在经济新常态背景下，因审计全覆盖的要求，高校内部审计不仅仅是一般的综合审计，它更应关注高校重点领域和关键环节中存在的问题。由于高等学校内部审计人员大多出身会计类专业，知识结构比较单一，知识面狭窄，对法律法规不熟悉，会计和审计方面理论水平有限，缺乏创新精神，审计方法一成不变，因而审计质量堪忧。部分高校的内部审计人员缺乏对审计业务的钻研，不能深刻理解高校长期、短期战略，无法将组织目标和审计目的有效结合，内部审计与管理层缺乏沟通；年纪大一点的同志存在知识未及时更新、知识结构不合理的情况。而要在内部审计过程中发现问题并提出切实可行的办法及建议，这就要求内部审计人员要具有先进的组织治理方面的知识。而当前高校内部审计队伍距高校希望内部审计所要求达到的效果还有较大的差距。

二、高校内部审计工作现状与新常态审计要求的罅隙

伴随着我国不断深化高等教育管理体制的改革，高校办学自主权越来越大，面向社会和市场的法人实体，有着不断扩大的办学规模和日趋多元的办学经费来源。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）》明确建设中国特色现代大学首先要抓治理结构和章程建设，而内部审计不可避免地要参与到学校的整体战略和对高校内部控制制度的筹划和建设中〔2〕。

由于事业的迅猛发展，高校治理结构中的不足也逐渐暴露。目前，高校管理层对内部审计提出了新的更高的要求，即内部审计部门的工作要与高校的整体战略一致化，而我国目前高校内部审计工作离这个目标还有很大的差距。

1.审计理念滞后，内部审计作用定位不清晰

高校内部审计应该是一种确认和咨询活动，且这种活动是独立、客观的，它通過运用专门的方法，促进高校完善治理、增加价值和实现目标。从发展进程来看，内部审计发展经历了服务于“查错防弊”的账簿导向内部审计阶段、着眼于“管理+效益”的内部控制导向阶段、致力于“增值服务”的风险导向内部审计三个历史阶段〔3〕。

目前，我国高校绝大部分设立了独立的内部审计部门，但对内部审计认识滞后，部分高校还停留在内部审计作“经济警察”，审计员就是查处经济问题的“巡警”，对内审的认识仍然停留在传统的事后监督上。这种认识集中表现在客观上内部审计未被赋予内审全程参与经济管理、监督经济活动过程的权限，但主观上一旦出现问题，内部审计就被寄予过高期望〔4〕。

2.审计功能窄化，缺乏风险评价和风险管理功能

确认和咨询是内部审计的基本职能，同时，内部审计也是通过为组织提供确认和咨询服务而参与风险管理的过程。内部审计人员通过一系列活动，定期评价高校的各种机制建设和风险管理制度的效果，从而达到治理目标。内部审计参与风险管理，可以最大限度地防范和控制不确定性给高校管理带来的损失，以实现高校价值的增加，这与公司治理的最终目标不谋而合。目前，高校在日益激烈的市场竞争中所面临的经营风险、财务风险越来越大，但绝大多数高校内部审计部门尚未建立一套完善的风险管理机制来完善现代高校治理体系。

3.审计角色模糊，高校内部审计部门核心功能被忽视

要实现有效的高校内部控制，必须考核与评价并及时发现系统运行中存在的缺陷和漏洞，并有针对性地提出改进内部管理的措施。内部审计部门是高校这个有机体的免疫系统，有能力更早地预测风险，更精确地发现问题，并提出准确地解决风险问题、抵御“病害”的建议，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。现阶段，我国高校内部审计主要行使的仍是监督管理与维护财经法纪等职能，其具有的管理、服务及建设等职能被忽视，而且因为内部审计往往会受到多种因素之制约，导致高校内部审计处在弃之可惜，而用则无用的难堪境地〔5〕。目前，高校内部审计机制必须将审计关口前移，更多地发挥咨询功能作用，使高校的内审机制与其它内控措施一起形成一个严密的、较为完整的体系，达到改善高校运营体系、提高风险管理与控制水平的目的。

三、促进高校内部审计机制全方位创新的应对思路

审计署《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》指出，各级审计机关要适应新常态，践行新理念，坚持依法审计、实事求是，更好地履行审计监督职责。新常态下高校应当建立以注重风险管理、以全过程控制为主线、以实现有效治理为目标、以实现组织增值为最终目的，关注组织运营的关键领域和重要环节，致力高校可持续发展服务的内部审计机制，以提升内部审计价值。因此，内部审计机构要围绕立项、审计工作、审计结果与运用、审计评价等机制创新开展工作。

1.转换审计理念，改善审计立项机制

内部审计是高校治理结构得以完善的保证，内部审计的参与为高校治理结构的完善保驾护航。将内部审计纳入学校的决策层，能在更高层级参与冶理，这是高校治理给内部审计提供的良好控制环境。只有转变职能定位，内部审计才能成为健全高校治理的基石。内部审计只有通过防范风险、改进内部管理，才能为高校创造效益，并推动高校优化治理结构。

近年来，国家层面越来越重视内部审计工作，中国内部审计协会赋予了高校内部审计更明确的涵义：“通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。”〔6〕这标志着内部审计除了原有的监督、评价职能外，正朝着兼具咨询服务、评估反馈、参与管理等多种职能的方向发展。

转变职能定位给内部审计为高校献计献策提供服务创造了良好的条件。内部审计应从“管理+效益”上着眼，为高校提供管理和咨询等服务，为高校的健康发展出谋划策。同时，可以进一步拓展业务范围，在做好内部控制审计的同时，摸索开展高校治理审计、风险管理审计等新型项目，深入实践，为建设特色现代大学提出意见及建议，实现为优化高校治理结构提供服务的目的〔2〕。

高校在确定年度审计计划时，要改变以查找问题作为审计目标的审计理念，实现由事后监督向事前、事中预防，构筑“免疫系统”防火墙转变。从风险管理的角度出发，关注高校运行的内部控制、重点领域和关键环节来确定审计项目。只有这样，才能发挥内部审计应有的效能，不断为高校管理制度的完善提供合理化的建议，才能成为高校良好发展的参谋。

2.创新审计方法，完善审计工作机制

内部审计工作机制的完善给内部审计为优化高校内部管理提供服务创造了条件。

第一，创新审计方法，构建风险导向与绩效审计相结合的审计模式。改善风险管理，在梳理业务、全面风险评估的基础上，通过对重点领域和关键环节业务流程的风险识别，根据风险等级的排序，明确审计范围及流程，找出关键控制点，制定详细的审计方案，明确重点、有的放矢，以确保审计结果真实、可靠。通过揭示内部控制设计与运行的有效性，并提出有效对策来化解或减少风险，为学校的战略决策、内部控制等提供咨询服务，提升高校的管理水平。同时，从监督预算资金使用安全、合规向关注预算资金使用绩效转变，重点关注法律法规和财经纪律执行情况。通过设计高校项目经费绩效考核量化指标等方式对专项经费使用绩效及实施效果进行考评，促进高校项目经费管理实现整合专项、优化结构、提高绩效的目的。

第二，充分运用高校智慧校园建设成果，构建大数据分析平台，方便内部审计人员借助信息技术，通过“加工”实现数据的“增值”，提高审计效率。大数据环境下，内部审计工作可以着眼于组织运营的方方面面，搜集并分析全面数据，其中包括财务数据、统计数据等结构型数据，还包括流程、文字、图片、音频、视频、网页等非结构型数据，虽然数据巨大且复杂，但进行有效处理后却能挖掘其中有重要价值的信息，这能为内部审计提供更直接、更客观、更全面的审计证据支持，满足内部审计结果的综合性需要〔7〕。

3.完善审计结果运用机制，提升审计地位

关注利益相关方需求，提高审计地位。IIA秘书长理查德·钱伯斯认为没有利益相关方，内部审计就没有目标。要想提高审计地位，就必须了解你的利益相关方，持续努力满足甚至超越他们的期望〔8〕。高校内部审计要对以下事项进行评价和确认：学校是否有良好的内部控制制度来应对各种风险；学校下属各职能部门负责人能否积极履职，有无慢作为、乱作为和不作为的现象，预算管理中的项目经费设计合理与否；学校投入的项目经费是否取得了实实在在的效果。学校下属各职能部门负责人希望内部审计能够提供可行性建议，帮助他们克服管理漏洞，提高管理水平。高校内部审计机构只有充分理解这些利益相关方的需求，保持与利益相关方期望一致的目标，才能确立年度审计计划的重点和方向，以风险管控为目的为高校各利益相关方提供增值服务，实现增加组织价值的目的。也只有这样，才能实现通过审计成果的运用来改善高校的治理，从而也实现内部审计地位的提升。

内部审计的价值就是审计结果的运用，审计结果就是内部审计过程中发现的问题和就审计发现的问题提出的合理化建议，审计结果的运用表现为在实践中被审计单位及时纠正了审计所发现的问题，并按照审计建议及时堵住了内部控制的漏洞。因此，高校内部审计机构首先要制订内部审计结果运用制度，明确被审计单位及相关部门在对审计所发现的问题进行整改和审计建议的执行过程中所承担的责任。对审计发现的问题，内部审计提出了合理化建议而被审计单位拒绝整改或者整改不到位的，甚至后续审计过程中又发现类似问题的，学校领导可以就审计事项约谈被审计单位的主要负责人，问题严重的要提请高校纪委严格追责问责，确保审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题得到整改，提出的审计建议落到实处。

4.強化审计评价机制，提高审计工作质量

作为组织的“免疫系统”，内部审计在高校管理中起着重要的作用。经济新常态下，高校管理层对内部审计提供的增值服务要求越来越高，审计不再局限于原来的查错纠弊，而是要求内部审计能及时发现高校内部控制中存在的风险，并预测发展战略的可行性。在这种情况下，高校只有加强对内部审计工作的评价，才能促使内部审计工作的目标融入组织的整体战略。因此，高校可以从机构的独立性、内部审计制度建立健全及执行、审计计划拟定（审计计划，内容包括是否符合审计全覆盖的需要、是否关注了组织运营风险及重点领域和关键环节）、审计方法的创新、审计项目质量、良好的审计沟通与协调机制、审计队伍及建设等七个维度进行评价。通过建立有效的内部审计评价机制，定期对高校内部审计工作评价，减少薄弱环节，从而提高审计工作质量，达到为组织增加价值的目的。

内部审计在转型过程中需要具有丰富的理论知识和实践经验的内部审计人员。因此，高校内部审计机构应积极参与上级审计机关组织的继续教育培训，鼓励并组织内部审计人员进行持续学习，从而提高内部审计队伍的沟通能力、逻辑推理能力、实际操作能力等专业能力。

综上所述，在经济新常态背景下，高等院校只有深刻认识内部审计机制的现状，积极在内部审计机制方面进行创新与改进，全面提升内部审计质量，才能加速推进我国高等教育内部审计转型，更好地发挥内部审计的职能和作用，促进我国高校各类资源的优化配置，更好地为高校实现发展目标保驾护航。

参考文献：

〔1〕王 芬.浅议新形势下高校内部审计问题〔J〕.财务与金融，2010，（4）：86-90.

〔2〕唐华琳.强化内部审计机制 完善高校治理结构——高校内部审计在优化高校治理结构中的作用〔J〕.福州大学学报（哲学社会科学版），2012，（4）：108-111.

〔3〕卓 和.基于风险导向型内部审计机制的思考〔J〕.中国注册会计师，2013，（1）：90-92.

〔4〕曾建英.论高校内部审计风险及防范〔J〕.中国内部审计，2004，（4）：52-54.

〔5〕童靓瑛.高校内部审计的缺陷及完善〔J〕.人民论坛；2011，（2）：240-241.

〔6〕熊湘琳.新时期关于对高校内部审计的职能定位的思考〔J〕.经济师，2012，（5）：79-80.

〔7〕刘 荣.浅析“大数据”时代的内部审计应对策略〔J〕.中国内部审计，2015，（5）：42-46.

〔8〕理查德·钱伯斯.感悟审计职业生涯〔M〕.中国内部审协会，译.中国时代经济出版社，2015：47-66.

（责任编辑：陈艳艳）