区域协同的财政路径选择——从财政竞争走向财政合作

王 丽

区域协同是通过解决区域内各辖区间经济社会发展不均衡、缩小和消除辖区间差距、聚集各辖区优势，从而形成更强大、更具有竞争力的整体性区域过程。党的十九大报告明确提出要“实施区域协调发展战略”，在此战略布局下的“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”等经济协同发展格局已然更加清晰明了。但由于区域协同的实现是一个漫长的过程，为加速区域协同进程，因此可将区域协同的近期目标确定为缩小乃至消除区域内各辖区间的经济社会发展差距，而将区域协同的远期目标确定为既包含经济层面又包含社会层面的区域全方位“一体化”。党的十八届三中全会已明确了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，而在区域协调发展上升为国家战略的今天，为了推进区域协调、区域协同的进程和速度，以及区域协同近期和远期目标的逐步实现，财政也必将扮演着极其重要的角色，其财政路径也会经历着从竞争趋向于合作的演变。

一、区域协同中的政府干预

（一）区域协同中政府与市场的关系

政府与市场长期被形象描述为“看得见的手”与“看不见的手”，而如何正确处理“两只手”之间的关系历来都是被争论的焦点。但随着经济社会的不断发展，政府干预的作用在世界范围内已基本取得共识，政府干预理论也成为各国制定经济社会发展政策的理论基础。因区域协同是区域经济“一体化”的升级与进一步的衍化，是区域全方位的“一体化”实现。当前的区域协同不仅包含了区域经济协同的内涵，还包含区域社会协同的内涵。因此，区域经济协同的过程就是在区域经济“一体化”进程中实现区域经济的均衡和持续发展的过程，政府适度的导向性干预不可或缺；区域社会协同的进程包括整合区域内各种社会管理资源、加速推进区域内各辖区间基本公共服务均等化等协同内容，其相较于区域经济协同更加复杂，所需协调和顾及的领域也更加多元化，更需要政府科学的引导和协调管理。总之，在以缩小区域内各辖区差距和实现区域整体发展为目标的区域协同过程中，在区域经济协同和区域社会协同的共同发展中，通过政府干预将区域内各辖区的各类资源、生产要素进行优化和配置，并协调好区域整体利益、各辖区间利益，避免过大冲突和矛盾，是实现区域协同的有效途径。

（二）政府干预中的公平与效率

公平与效率是评价政府经济行为的两大基本准则，并经常成对出现。长期以来，公平与效率的关系也都是众多专家与学者热衷探讨的内容，是经济社会发展过程中评价政府行为不可回避的长期性的基本问题。而无论是维护经济效率抑或是维护社会公平，均是地方政府进行政府干预的主要职责内容。效率与公平在地方政府责任中均具有举足轻重的作用，且两者之间具有相辅相成、互促互进的关系。良好的社会公平环境更加有助于经济效率的发挥，而经济效率所带来的经济增长将会进一步改善社会环境。在区域发展中，以地方政府作为行为主体的地方政府干预可以通过相互间的行政命令、政策协调以及财力支持，为区域内各辖区创造更加良好的经济社会发展环境，以有效履行政府的经济效率责任和社会公平责任，促进政府与市场关系的和谐发展，加快区域协同过程中从非均衡走向均衡、走向“一体化”的发展节奏。

二、区域协同中的财政竞争与财政合作

（一）财政分权下的地方财政竞争

第一，财政分权与财政竞争的一般理论。分权一般包括管理分权、财政分权和市场分权。其中，财政分权是从分权演化而来的概念，主要指为实现资源的最优配置明晰各级政府间的收入与支出安排的权利分配而进行的责任与利益的划分。美国经济学家C.M.Tiebout在《地方公共支出的纯理论》中提出了著名的“用脚投票”理论[1]，从公共产品提供和人口迁移的角度充分阐释了地方政府存在的必要性，即地方政府以吸引选民为目的，有满足选民公共服务需求的动力和职责，从而标志着传统财政分权理论的建立。之后美国经济学家G.J.Stigler提出了最优分权理论，认为不同级次政府的居民对公共服务的需求偏好和需求数量是存在差异性的，相对于中央以及上级政府而言，地方政府对于辖区内居民公共服务需求的具体偏好和需求数量更加了解，分级次展开对公共服务的提供更加合理[2]。而W.E.Oates在《财政联邦主义》中以中央和地方提供等量公共产品为限制条件，总结出地方政府为辖区居民提供公共产品比中央政府提供效率更高、更符合帕累托最优的分权定理[3]。后来J.M.Buchanan提出“俱乐部”理论[4]，指出地方政府在提供公共产品的过程之中，“俱乐部”内成员数的过度增加会带来拥挤成本提高等外部负效应问题，地方政府管辖范围并非越大越好，其政府管辖存在最优规模。由此，以财政分权理论为依托的多层政府、分级财政管理逐渐被广泛接受，且随着财政分权理论内容的日益丰富，其已涉及政治学、经济学、管理学等众多领域的内容，尤其是发展至今的财政分权理论，与以公共产品理论与古典财政理论为基础的传统财政分权理论不同，其承认信息的不对称，并以此作为先决条件，对如何架构政府结构以实现公共政策制定者激励机制与公共服务有效供给制度的契合展开研究。

因地方政府存在的必要性是财政分权理论的基础，层级性的政府构造又往往代表着层级性的财政制度。而在地方经济社会发展的过程中，地方政府已经演化成为地方经济社会发展的利益主体，在财政分权的背景下，地方政府为了追逐地方利益，具有长期健康高效发展地方经济和更有效提供辖区内公共服务的双重动力，从而激发地方政府争夺有利于本辖区经济社会发展的稀缺资源和改善辖区投资环境的积极性，从而展开地方政府间的竞争。又因政府活动的有效实现往往需要财政作为财力上的支持，因此，地方政府之间的财政竞争成为政府竞争中最为重要的体现方式之一，尽显各个地方政府对于自身财政利益追逐的功利性。

地方政府间的财政竞争一般是指各级地方政府为了有效争夺有助于增强本地区经济实力和提高本地区社会福利的稀缺或优质资源、资本、技术等生产要素，而运用税收优惠、提高公共财政支出等财政收支手段的行为和活动。关于地方政府间的财政竞争，“效率悖论”[5]早已存在。C.M.Tiebout在论证地方政府存在必要性的过程中就已提出，“用脚投票”会促使政府间展开以吸引选民为目标的公共服务提供竞争，而这种政府间的财政竞争对地方政府支出效率的提高是有利的[6]。Richard Teather也在经济增长、资本市场有效性、企业发展和政府行为等多方面论证出税收竞争确实对于经济发展具有推动作用[7]。但与此同时，许多专家学者也对政府间财政竞争的负面效应进行了研究和论证，如W.E.Oates认为，地方政府间通过竞相压低税率的财政竞争行为虽然可以在招商引资中取得优势，但却会造成公共支出水平的下降[8]。而G.R.Zodrow，P.Mieszkowski和T.Piguo及J.D.Wilson则在此基础上通过一个标准的税收竞争模型，进一步验证出地方政府间理性的财政竞争行为也可能造成社会非理性后果的结论[9][10]。由此可以推断出，地方政府间的财政竞争行为已经成为地方政府竞争中较为普遍的现象和方式，其在吸引外资、调动政府积极性方面确实有其有效的一面，但同时基于监管不到位、体制不健全等因素，也确实存在众多扭曲性的行为，甚至还具有负面影响。

第二，“中国式财政分权”与地方财政竞争的特殊性。中国财政分权体制推行的标志是1994年的分税制改革，其不仅以税法的形式对中央与地方政府的财权进行了划分，还进一步明确了中央政府与地方政府的事权范围，从而实现了自20世纪就开始的中央政府部分性放权让利的目标。此次分税制的主体内容之一就是将税收收入划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税，但因改革的不彻底，造成了我国中央政府与地方政府在财权与事权方面的不对等，形成了财权集中在中央，而事权却分散在地方的“中国式财政分权”[11]特色，致使中国地方政府在事权责任并未削减的基础上出现了财政主体收入迅速缩水的现象。再加上2006年农业税的取消、2011年起“营改增”的推行，导致当前地方财政因缺乏支撑力较强的主体税种而财力愈发紧张。除此之外，当前我国经济迈入新常态发展阶段，经济增速也由超高速增长转为中速增长，在现行70%以上的税收收入来自于间接税的税制体系下，税收收入增速会随着经济增速的下调而出现下降，使本就捉襟见肘的地方财力压力更大。

在具有典型财政体制分散性和政治管理体制集中性特点[12]的“中国式财政分权”以及不完善的市场机制背景下，一方面，我国地方政府也会通过优惠的财税政策或改善公共服务水平等方式，以吸引更多的市场投资推动本地区的发展，但因为我国中央税、地方税以及共享税的立法权集中于中央，地方政府可以运用的税收优惠手段极为有限，尤其是当前税收优惠空间越来越狭小，使得我国地方政府间的财政竞争与国外地方政府主要通过税收优惠等方式展开财政竞争不同，我国地方政府之间虽然也存在税收竞争，但已经难以在法律允许的范围之内发挥较大的竞争性作用，而更多的则表现出以财政支出为主的财政竞争形式。另一方面，与国外较发达地区主要依靠市场的资本投资不同，我国政府投资在地方经济社会发展中具有举足轻重的作用，而税收收入作为政府投资的主要资金来源、地方财力作为政府投资能力的物质支撑，引致各地方政府之间展开对税源的争夺以及地方财力的较量，加剧了我国各地方财政对于影响税源的资源、资本、技术、人才等要素的角逐。此外，我国以GDP增长为基础的地方官员晋升激励机制，随着市场的发育和完善，区域分工与整合的需求日益增加，其消极后果也越来越明显[13]，造成地方保护主义、重复建设、政绩工程等过度竞争问题，给地方财政带来沉重的财力负担。

（二）地方财政竞争中的协调与合作

乔尔·布利克以及戴维·厄恩斯特在《协作型竞争》一书中就明确指出合作可以为竞争服务，并认为具有长期性的有效协作是维持长效竞争的基础，而由“草率”和“短视”目标所驱动的“联营”不仅会造成合作的失败，还会引发竞争的无效[14]。而深入探索各个组织在经营活动对抗中从竞争走向协调以致合作的战略决策与战略形式演化历程，发现竞争中的协调与合作是在企业之间竞争关系之上衍生和拓展而来的，其根本的落脚点仍在竞争上，即通过合作促进自身的不断发展与壮大，进而在以后的竞争中获得更大的优势，其本质是一种合作性竞争，是一种“正和博弈”的“非零和博弈”①非零和博弈是相对于“零和博弈”而提出，是一种具有合作特性的博弈模式，即博弈后的收益和损失之和不再为零，可以分为“正和博弈”和“负和博弈”。零和博弈是指参与博弈的双方不具有合作的可能性，只存在一方获得全部收益而另一方只能全部损失这一种情况，收益与损失相抵为“零”。正和博弈是指当博弈双方的利益均有所提升，或者其中一方的利益有所增加但另一方的利益并未受损，其整体的利益之和仍旧有所提高时，呈现出“双赢”的结局；负和博弈是指当博弈双方因冲突或斗争，造成双方的收益都小于损失，整体的利益也随之有所下降时，呈现出“两败俱伤”的结局。过程。

1968年美国经济学家Richard N.Cooper在其《相互依赖的经济学》中，就曾指出地区与地区之间的经济社会发展不是独立的，而是彼此依存、相互联系的，均有义务共同努力建设一个基于契约、协商的社会[15]。美国学者Adam M.Brandanburger以及Barry J.Nalebuff于1997年还曾将竞争与合作策略运用到区域发展的政府关系研究中，指出地方政府在发展区域经济时，会受到同一区域内其他地方政府的影响，又由于各地政府之间利益及目标并非完全一致，各地方政府间的竞争与合作必然同时存在，而合作的实现则是基于对自身利益提高的追逐[16]，即各地方政府间的合作是以“正和博弈”为预期的策略选择。日本经济学家滨田宏一在哈马达模型（图1）中非常直观地表达出，如果国家或者地区之间具有一定的相互依赖性，在政策协调与非政策协调不同的假设条件下会形成截然不同的三种解：第一种是效率最高的合作解，此时双方国家（或地区）通过充分的信息沟通与协调，基于顾及到双方福利的考虑而选择达成的合作均衡“契约线”①契约线是指在该线上通过双方的政策博弈可达到帕累托最优状态，即实现社会福利最大化，但具体在线上哪一点实现均衡则需视具体的博弈情况而定。（B1B2），在该“契约线”上可实现双方福利水平的提高以及整个社会福利水平的最大化；第二种是效率最低的纳什均衡解，双方国家（或地区）在非合作条件下，均不考虑其他国家（或地区）政策选择，凭借自身的完全独立性行为而作出的自认为最利己的选择解（点N），该点远离社会福利水平最大化的“契约线”；第三种是具有“先发优势”的斯塔克尔伯格均衡解，双方达成领头方与尾随方基本协议，领头方作出承诺并且按照所做承诺执行相应的政策，如财政政策、税收政策、金融政策等，而尾随方基于领头方的政策选择，承诺在“反应曲线”②反应曲线是指具有相互依赖关系的国家（或地区）中，当对方国家（或地区）的政策已经给定时，该国家（或地区）有可能作出的政策选择。上对应作出最利己的相应最优选择（点S），但并不考虑自身政策选择对于领头方的影响情况，该点也远离社会福利最大化的“契约线”[17]。通过三种情况的比较和分析，可以明晰地总结出相互依赖的国家（或地区）之间通过政策的相互协调与合作，可以实现帕累托改进，并逐步走向社会福利最大化。

图 哈马达政策协调模型③

由此，作为一个相对独立的经济管理者、干预者，在区域发展的背景下，地方政府基于提高地方经济利益的考量，地方财政之间的关系必然会从单纯的财政竞争走向“竞争性合作”，即源于财政分权所带来的地方利益之争，地方政府之间的财政竞争必然存在，但因各方利益之间存在空间依赖关系，为了减少经济社会发展中各地方政府间财政竞争而引发的效率损失，并期待获取更高、更长效的单体利益及区域整体利益，地方政府间会通过各方利益的交换程序、争端解决机制和公共决议等方式进行财政合作[18]。虽然区域发展中地方财政合作也注重单体利益，但随着区域中各辖区间经济社会差距的缩小和地区间利益协调机制的完善，以及区域在世界经济社会发展中地位的上升，地方财政在区域内对于资源、人才、技术、资金等方面的相互争夺将会减弱，区域内各辖区间经济社会关系也愈加紧密，地方政府间单纯的单体竞争关系，将会逐渐协调为以提高区域整体竞争力为目标的“竞争性合作”关系，而非“合作性竞争”关系，这种关系不仅可以防止地方财政间恶性竞争、过度竞争的再次发生，还可以形成优势互补、合作共赢的区域发展新格局，实现“非零和博弈”中的“正和博弈”结果，既促进区域内各辖区的发展，又有助于区域整体发展，符合区域协同的要求。

（三）区域协同中愈加深入的地方财政合作

合作通常被解释为两个或两个以上的个体间或组织间为达到共同目的，相互之间展开的一种配合性联合行动方式。合作的范畴较为宽泛，无论是在具有被动特性的协调中④协调指针对事务中出现的各种摩擦和矛盾进行的不影响最终结果的处理方式，具有消极性。，还是在较为注重独立性的协作中⑤协作是指各个独立执行任务的主体间为了实现共同目标而进行的组合搭配和调整。，以及在既强调过程又注重结果的协同中，都依赖于合作去实现其共同或相似的目标。合作的主体可以为个人也可以为组织，即合作的实现既可以是人与人之间的合作，也可以是组织与组织之间的合作，还可以是个人与组织之间的合作。地方政府作为特殊的经济主体，为了实现共同的目标、达到共同的目的，也可以进行政府间的合作行为，即表现为地方政府间的合作。而地方财政作为“为了满足公共需求”[19]而产生的以地方政府为主体的经济行为，地方政府之间长期、全面的合作，必将充分体现在地方政府之间的财政往来活动之上，进而表现为地方财政合作。因此，地方财政合作是指两个或者两个以上的地方政府之间为了实现满足公共需求等共同财政目标，相互之间展开的配合性联合分配财政行动方式。

因地方财政主要包括财政收入和财政支出两大活动内容，故地方财政合作也主要体现于地方政府间财政收入方面的合作与地方政府间财政支出方面的合作。地方政府间的财政收入合作是指在遵守国家既定的相关财政税收法律法规前提下，地方政府之间基于共同的目标在税收优惠政策范围调整、税收优惠幅度选择、非税收入收费标准调节等方面，通过谈判、合议、契约等协商形式而达成的合作意向与合作方案。地方政府间的财政收入合作会带来合作双方或多方政府在税收收入、非税收入等地方财政收入的变化。地方政府间的财政支出合作是指在遵守国家相关财税法律法规前提下，地方政府之间基于共同的目标在地方财政支出项目的范围、支出的规模、支出的形式等方面，通过协商而达成的合作行动方案。地方政府间的财政支出合作会带给合作双方或多方政府在支出规模以及支出方向等方面的地方财政支出变化。

鉴于地方财政合作是以实现共同财政目标而达成的配合性联合行动，其合作行动的促成虽然受地方政府本身所具有的责任而赋予的地方财政职责的驱使，以及地方财政本身所具有的职能而赋予的财政作用范畴的驱使，但其合作的形成与否更决定于地方财政合作所带来的共同财政利益践行的可能性。随着区域协同进程的不断加快，区域整体性的不断加强，各地方政府的个体化利益与区域整体化利益的重合程度会不断扩大，在利益追逐的驱使下，地方政府间的财政合作领域会愈加拓展，合作程度也会愈加深入。

三、区域协同中财政合作的制度路径构想

区域内各辖区政府间地方财政的协调与合作对于激励各辖区的经济社会发展会具有明显的促进作用。因此，为了推进区域协同发展进程，尽快实现缩小各区域间经济社会发展差距的近期目标以及区域“一体化”的远期目标，秉承“协同与共赢、平等与均衡、长效与动态”的财政合作基本理念，遵循区域财政合作的制度化基本路径，通过财政引导地方政府的正向、有效性政府干预，充分发挥政府的宏观设计和导向作用，助力区域内各辖区间通过契合的地方财政合作加速推进区域协同发展。

（一）设立区域财政常态协调机构

国内外现有的区域协调形式包括合作论坛、联席会议制度、联合委员会制度、区域政府制度等，这几种形式相比较，在协调权威程度、自主自愿程度、协商程度等方面均具有自身不同的特点（表1）。其中合作论坛和联席会议制度均属于自主自愿性的协调参与形式，而联合委员会制度和区域政府制度因设立了专门的管理机构且拥有法律或法规的权益保障，具有非自愿性、强制执行的特点，但这两种区域协调形式的协同程度较高。而依据欧盟等国内外区域经济发展的经验，跨区性协调因涉及各辖区利益以及跨区性公共服务供给等问题，从区域整体发展的效率角度和各辖区发展的公平角度，区域的协同发展确实需要设立专门的管理机构以保障区域协同的长效性，故应选择共同参与且仍可保持独立性的联合委员会制度的协调形式。

表1 区域协调形式及机构的差异对比

（二）增设地方财政间联合预算机制

为了有效提高区域地方财政合作的合作效率，并充分实现地方财政合作的制度化，区域内各辖区在执行地方财政合作方案前，以及不违反现有《预算法》的前提下，可通过协商实现部分联合预算，即经各辖区共同商议并作相应时间上的安排和规定，在保障正常的年度预算编制制度中增设区域地方财政合作部分的预算内容，或可单独就区域地方财政合作的具体项目和具体内容进行年度或周期性的预算统筹安排，以便于年终总结中对区域地方财政合作的完成情况进行比对，总结经验教训并有助于下一年度合作预算方案的调整和优化。因预算在财政制度中的作用主要体现于提高财政资金筹集和分配效率方面，故区域地方财政合作联合预算的安排，其内容核心则集中于区域协同发展基金的建立、基金的筹措以及基金的分配之上。

（三）完善地方财政间协同税收机制

因财政主要包含收入与支出两大部分内容，故地方财政合作既需要财政收入方面的合作，也需要财政支出方面的合作。税收作为财政收入中最为重要的核心内容，在区域地方财政合作中，需要在协调统筹区域内各辖区间税收政策、协同增强地方税源以及协作提高税收征管能力等方面，完善各辖区间地方财政合作中的协同税收机制，为各辖区的企业和产业提供公平、高效的运营环境，促进区域经济协同和社会协同的迅速实现。但按照法律规定，我国地方政府并没有税收立法权，地方政府仅有在某些特定税制要素中的选择或调整权利，可以运用的税收优惠手段极为有限，故区域内地方财政间的税收协同无论是协同对象、协同范围抑或是协同程度均会有所局限，协同税收所发挥的促进性作用也较为有限。

（四）健全地方财政间协同支出机制

政府作为市场中具有税收权利的特殊参与者，无论是资金的筹集抑或是资金的支配均会对经济和社会产生一定的影响。在区域协同发展中，各辖区间的地方财政合作更需要财政支出的协调和配合，由此，应健全区域内各辖区间的协同支出机制，整合各辖区财政资金并给予合理的安排，充分发挥财政资金的导向作用，既可以有效激励各辖区以及整个区域的经济发展，又可有效解决跨区域公共服务和公共设施的提供，从而促进区域内各辖区经济社会的共同发展。

（五）构建财政合作违约惩罚机制

因区域内各辖区间的财政合作是各辖区政府之间利益冲突与利益竞争的协调结果，带有“经济人”特性的各辖区政府在财政合作过程中，具有降低自身成本、获取最大收益的行为驱动力，在以协同税收与协同财政为主要合作内容的财政合作中，难以有效保证其参与的积极性和主动性，因此，一方面需要建立立体化的监督机制，包括国家机构（如国家发展和改革委员会等）、区域协同机构、各辖区相关部门等机构组织共同履行协同发展以及财政合作的监督职责；还应充分调动区域内的广大群众、私人部门和组织的监督积极性，充分运用现有网络技术手段，形成公开、透明的监督环境，督促区域内各辖区间地方财政合作的顺利进行。另一方面，构建严格的问责惩罚机制，以提高各辖区政府违规成本，提升财政合作的遵从度。