党内法规和国家法律的衔接和协调问题研究＊

徐信贵 刘 耀

提 要：党内法规和国家法律在我国一直长期并存，在国家治理中都发挥着极其重要的作用。由于党内法规和国家法律的制定机关和程序、调整对象和适用范围、实施方式等都存在不同，党内法规建设和国家法律建设未能完全同步，可能会出现“断档”的情况。在实施过程中，两者存在一些交叉冲突的地方。为了建立起更为科学完善的党内法规体系和法律体系相结合的治理体系，使我国的法治建设不断走向成熟，有必要进一步探索党内法规和国家法律之间转换的途径，加强党内法规和国家法律之间的衔接协调，厘清党内法规和国家法律之间的关系，及时解决党内法规和国家法律的冲突，使其相互配合，互相促进。

一、党内法规和国家法律的关系

党内法规与国家法律同属于“规则”范畴，然而两者却是一对具有明显区别的概念。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，党内法规在国家治理领域中发挥着十分重要的作用。党内法规和国家法律相互联系，同属于我国法治体系。在实践中，党内法规和国家法律是国家治理的“左膀右臂”，在适用领域、行为规制、责任承担等方面互为补充、相互促进。

（一）党内法规和国家法律的区别

1.制定机关和程序不同

党内法规由党的中央组织和中央纪委、中央各部门和省一级党组织根据《中国共产党党内法规制定条例》规定的程序，通过规划与计划，再进行起草、审批和发布，通常采用文件形式发布。国家法律是由具有立法权的国家机关制定的。这些机关主要包括全国人大、省级人大、设区的市的人大、国务院及其各部委、省级人民政府、设区的市的人民政府，以及授权立法主体。根据《宪法》和《立法法》规定程序，国家法律的出台需要经过提出立法议案、审议法律草案、表决和通过法律草案、公布法律等法定程序。

2.调整对象和适用效力不同

根据《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定，党内法规以“党组织的工作、活动和党员行为”中所形成的人与人之间关系为调整对象。在适用效力上，党内法规以“属人主义”为原则，即党内法规对自然人和组织的适用效力以“党籍”为准，党组织和党员无论在何场域，其活动和行为都要受到党内法规的约束和制约。国家法律以不同主体之间的社会关系为调整对象。在适用效力上，国家法律以“折衷主义”为原则，即以“属地主义”为主，兼具“属人主义”和“保护主义”。

3.实施方式不同

“实施过程是否直接依靠国家强制力保证实施是‘软法’和‘硬法’的重要分界。”①罗豪才等：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年版，第6页。党内法规的实施以“宣传动员、政治教育”为原则，以强制实施为例外，并且党的纪律检查机关所采取的强制手段不同于传统意义上的“国家强制力”内涵。总体而言，党内法规具有明显的“软法”性质或倾向。国家法律是由公安机关、检察机关、人民法院等具有强制力的国家机关保证实施。

4.国家法律规范化、程序化严于党内法规

党内法规一般会根据社会的发展实际以及党内出现的新情况、新问题及时地进行调整，灵活性强于国家法律。而且形式和内容可繁可简，可以是原则性的也可以具体的，例如新修订的《中国共产党廉洁自律准则》，大多数内容都是原则性的规定。相对而言，国家法律的制定和修改程序更为严格，通常需要通过充分的调研和漫长复杂的程序，征求社会各方面的意见。从法律案的提出，经过法律案的审议和表决程序，再到法律的公布往往需要经过较为漫长的时间，有的法律案从提出到法律公布甚至需要经过十几年。

（二）党内法规和国家法律的相互联系

1.党内法规体系和国家法律体系同属于我国法治体系

党内法规体系和国家法律体系同属于我国法治体系。“完善党内法规体系”是依规治党的必然要求，亦是中国共产党依宪执政要求的具体化，“党内法规是在宪法法律基础上的政党内部的行为规范，是法治思维和法治方式在党的建设方面的实际运用和具体体现”②李雪勤：《依照党规党纪管党治党》，《中国纪检监察报》2014年11月4日。。在实践中，党内法规的内容是否科学、完备直接关系到中国共产党依法执政水平的提高和治国理政的成效，而国家法律对公职人员行为规制的内容是否科学、完备亦直接关系到党内法规的制定、修改工作。因此，党内法规和国家法律之间关系的“和谐度”直接关系到我国法治国家建设的成效，在应然层面上两者处于一种“协调统一、良性互动”的关系状态。

2.党内法规具有特殊的法律性质

党内法规与传统意义上的法律有所不同，其直接作用的对象和适用范围是党组织、党员及与其身份相关联的活动。从形式上，党内法规具有法律的规范属性和规制效力，但是“党内法规的规范属性并非单一，其在实践中呈现出‘政策’‘ 道德’‘软法’等复合属性”①徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，《探索》，2017年第2期。。作为“软法”的党内法规虽然不是由国家强制力直接保障实施的，但这并非意味着党内法规没有“牙齿”。事实上，许多党内法规都是由国家强制力间接保障实施的，“中国共产党党内法规也具有某些硬法的因素，某些党内法规也可启动一定的国家强制力保证实施”②姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，《中共中央党校学报》，2017年第2期。。从某种意义上说，党内法规应属于广义的“法”范畴，具有特殊的法律属性，不同于一般的党内制度， “《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规定性为‘法规’，无疑已明确其姓‘法’”③姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2012年第3期。。

3.价值取向一致

党内法规与国家法律反映人民群众的根本利益，统一于中国特色社会主义法治建设事业。党内法规是党的意志和利益的体现，是人民群众的根本利益的一种特殊呈现。法律是经过法定程序制定或认可的，是人民意志和根本利益的体现。因此，党内法规与国家法律价值取向，在本质上具有统一性。党的基本政策在党内是通过党内法规来体现和落实的。在国家治理中，党的基本政策是国家法律的先导和指导。在具体的价值导向上，党内法规和国家法律都以“平等”“秩序”“公正”“程序”为最基本的价值理念，任何违背“平等”“秩序”“公正”“程序”的党内法规和国家法律都可能因其正当性瑕疵而得不到普遍的遵从。从价值预设目标上看，党内法规和国家法律都是为了实现“良法善治”，使国家和社会的秩序更为和谐稳定，人民群众的生活更加美好。

4.规范对象相互交融

依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”④《十八大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第158页。。虽然，党内法规和国家法律的适用场域和对象有所不同，但是两者的规范对象存在相互交融的情形。一方面，国家法律的规范对象具有普遍性。国家法律规范的对象是“公民、法人和其他组织”，作为公民一员的共产党员，其行为必然受到国家法律约束。国家法律是对共产党员的最基本行为约束和最低要求，因此，《中国共产党章程》第三条中明确规定了共产党员“模范遵守国家的法律法规”是“遵守党的纪律”的首要内容；另一方面，党内法规的规范对象具有开放性。虽然党内法规原则只适用于党组织和党员，但是中国共产党具有开放性，任何社会阶层的先进分子都可自愿申请入党。⑤《中国共产党章程》第一条规定：年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子，承认党的纲领和章程，愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议和按期交纳党费的，可以申请加入中国共产党。因此，党内法规的潜在规范对象包括所有有意愿加入中国共产党的先进分子。事实上，社会阶层的先进分子只有严格遵守党规党纪才有可能成为一名中国共产党党员。此外，党内法规的规范对象还具有一定扩张性，即党内法规适用于党组织和党员以外特定组织和个人。“在实践中，有的党内法规的规范对象不仅仅是党组织和党员，还包括其他公权力机关和公职人员……《领导干部报告个人有关事项规定》规范的对象包括非中共党员的副处级领导干部。”⑥付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》，2015年第3期。

（三）党内法规和国家法律相互作用

党内法规与国家法律之间是一种“相辅相成”“互为补充”“相互促进”的关系。党的十八届四中全会明确指出：“党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，全面推进依法治国必须充分发挥党规党纪的作用。”党内法规对国家法律有“补充、促进”作用。实践中，党内法规通过建立各种党内的制度机制来落实宪法、法律的原则性规定，促进和约束全体党的成员带头守法、保证执法、支持司法，从而有力保障国家法律的实施。国家法律对党内法规的补充和促进作用主要体现在：国家法律是党内法规的制定和出台的合法性和正当性前提；国家法律对党内法规的制定行为进行指引、规范和评价，确保党内法规的有效性和合理性；为党内法规提供立法原则、立法程序和立法技术等方面的经验借鉴；国家法律以保障、转化的规定来支持、配合党内法规的有效实施。

党内法规与国家法律之间不仅仅是一种互为补充、相互促进的关系，而且还是一种互为限制的关系。党内法规是国家法律的“上限”，国家法律是党内法规的“底线”。党内法规是基于国情、党情的一种制度安排，具有一种宏观指引性。在实践中，国家法律作为对客观事实的一种反映，其内容不能超越现实，不能强人所难，应符合社会大众对行为规制的一般期待。从某种意义上说，国家法律是社会最低的行为准则。国家法律的这种“最低的行为准则”属性决定了党内法规的内容应严于国家法律的规定，至少不能低于国家法律的规定，更不能违背国家法律的规定。实践中，党内法规的内容具有一种“超法定性”，但是这种“超法定性”的党内法规制定工作必须符合《宪法》第五条第四款①我国《宪法》第五条第四款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。规定之精神，“党内法规制定权限亦应当受到《宪法》关于公民基本权利相关规定的限制”②徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，《探索》，2017年第2期。。

二、党内法规和国家法律衔接协调的理论机理

党内法规和国家法律之间的相互区别又密切相联的关系以及两者在法治国家建设过程中的无法互相取代的功能决定了两者必须实现有效的衔接协调。一方面，如果党内法规脱离国家法律，甚至与国家法律相冲突，则会形成“法外有法”“形式上有法，实质上无法”的局面，从而破坏既有的法治格局。另一方面，如果党内法规与国家法律规定一致，甚至低于国家法律的要求，则党内法规对党员干部的特殊规制效果无法显现，且中国共产党的“先进性”亦无法得以维系与彰显。实现党内法规和国家法律的衔接与协调应坚持“国家法律高于党内法规”“党内法规严于国家法律”“相互不重复、不交叉、不抵触”的原则。

（一）党内法规和国家法律衔接协调的必然性和必要性

党内法规同国家法律的衔接协调具有理论与实践上的必然性。宪法法律至上是社会主义法治的基本原则。党内法规作为广义的法的范畴，必然遵循“宪法法律至上”这一原则，无论是在党内法规的立法程序还是立法内容上应做到与国家法律相互衔接和协调，而不能与之相抵触。在实践中，一项党内法规的出台应当经过党内民主程序，符合立法的技术要求，并经过党内法规部门的法治审查。如能在这一系列法治程序的把关下，党内法规基本上能够做到与国家法律的有效衔接与协调。此外，依法治国必然要求依规治党，依规治党切实保障依法治国，两者存在很多共同点，两者的衔接和协调是“顺理成章”的。当然，党内法规同国家法律的有效衔接和协调是一种应然状态。党内法规与国家法律不同步甚至相互矛盾的实然状态决定了党内法规同国家法律的衔接和协调具有现实必要性。党的十八届四中全会虽然把党内法规和国家法律都纳入了中国特色社会主义法治体系，但两者属于法治体系下的两个不同范畴，在制定机关、程序、实施方式、适用对象均有所不相同。如果不能实现有效的衔接，党内法规和国家法律之间就有可能存在交叉、重叠，或者边界不清、规定空白现象。因此，党内法规和国家法律衔接和协调就显得十分必要。

（二）党内法规和国家法律衔接协调的基本原则

1.“国家法律高于党内法规”原则

宪法是国家根本法，具有最高法律效力，“党在宪法和法律的范围内活动”既是我国宪法的基本规定，①《宪法》第五条规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。亦是一种政治惯例。②参见《中国共产党章程》序言部分。“国家法律高于党内法规原则”在国家监察委的改革中更进一步体现出来。国家监察制度的改革既是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要，也是全面依法治国的需要。事实上，经过长期探索与实践，中国共产党的党内监督制度体系日趋完善。中国共产党党内监督制度就是在现有的法律框架，通过党内法规的建设进一步整合惩治腐败的资源和力量，确保管党、治党工作有法可依、有规可循、有纪可执。

2.“党内法规严于国家法律”原则

“党内法规严于国家法律”是党内法规的道德性的一种客观呈现。“党内法规既是党内活动的一种规范，同时亦是对党员干部道德修养的一种制度要求。”③徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，《探索》，2017年第2期。并且，“党规党纪严于国家法律”④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第七部分强调：党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。是全面推进依法治国的制度安排，党的先锋队性质和先进性要求决定了，党规党纪严于国家法律，党员是有着特殊政治职责的公民。⑤参见王岐山：《坚持党的领导 依规管党治党 为全面推进依法治国提供根本保证》，《人民日报》2014年11月3日。因此，在制定党内法规过程中就应按照比国家法律的要求更加严格的标准来要求党员和党组织。

“党规党纪严于国家法律”主要体现在两个方面，一是对党组织的规范和约束要严于其他国家机关、社会团体；二是对党的规范和约束要严于一般的公民。党员在入党誓词中就有遵守党的纪律，这也是一种承诺，意味着其将主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由。党员的行为不违反法律并不意味着该行为不会受到党纪的严罚，例如新修订的《中国共产党纪律处分条例》在生活纪律规定上就严于国家法律。⑥《中国共产党纪律处分条例》第一百三十四条规定：生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分。此外，收送礼金、大操大办婚丧喜庆等行为在国家相关法律中，一般情况下并未作出有罪的规定，但因党内有关作风建设的相关规定而成为党员干部不敢触碰的“高压线”，国家法律对普通公民并没有作此规定。事实上，党内法规比国家法律更为严格，既是中国共产党先进性的保障，亦是共产党员在对党组织的承诺下的权利自限或放弃，与国家法律并不冲突或抵触。

3. 不重复、不交叉、不抵触原则

党内法规与国家法律在适用上具有互补性，因此，党内法规的内容不能是对法律内容的“变相复制”，党内法规在内容和适用上应具有自身的特性，应突出“纪律性”和“道德性”，做到“法纪分开”。事实上，新《中国共产党纪律处分条例》有一个鲜明特点就是法纪分开。另外，只有从党内法规制定的源头上控制，明确党内法规的制定范围，才能保证制定出来的党内法规符合宪法和法律的要求，从而促进党内法规和国家法律相互配合、协调一致。

三、如何加强党内法规和国家法律的衔接协调

实现党内法规和国家法律之间的有效衔接协调既需要政治智慧，亦需要技术理性。加强党内法规和国家法律的衔接与协调，应做到立法上的衔接，建立制定主体之间的沟通协调机制；进一步厘定党内法规和国家法律的边界；进一步实现党内法规和国家法律在执行上的衔接，并加强党内法规向国家法律进行转换的探索。

（一）加强党内法规和国家法律在立法上的衔接

一是党内法规和国家法律虽然都是中国特色社会主义法治体系，但是由于制定的主体不同，党内法规在制定的时候与国家法律法规的衔接不够。要解决党内法规和国家法律的衔接问题，首先是在制定党内法规时要加强与人大、政府法制工作部门的沟通联系，建立制定主体之间的沟通协调机制。二是要善于总结党内法规制定和国家立法各自的规律和好的做法，把在实践中经过检验可以相互进行转换的党内法规和国家法律，经过法定的程序及时转换，从而加强了党内法规和国家法律的顺畅衔接。例如：中国共产党早已开始执行《领导干部个人有关事项报告》，虽然党纪越来越严，但在这过程当中，还是有不少人心存侥幸，不据实申报，成效大打折扣，党内法规缺少了刚性因素和法律保障。应当通过制定相关配套的国家法律予以衔接，对瞒报个人有关事项的当事人进行法律责任追究。

（二）进一步厘定党内法规和国家法律的边界

“纪法分开”应当是今后党内法规制定的一个基本原则。“纪法分开”一方面要求党内法规的内容与国家法律不重复，另一方面要求党内法规的内容与国家法律不冲突。做到“纪法分开”应进一步厘定党内法规和国家法律的规制边界，提高党内法规的合法性审查的密度和质量。当前，应“加大对党内法规规划阶段的‘合法性审查’”①刘雪斌、蔡建芳：《论党内法规和国家法律的衔接和协调——以反腐败领域的法规为例》，《长白学刊》，2015年第3期。，虽然《中国共产党党内法规制定条例》第九条规定了“意见征求”“会议讨论”“中央审定”等程序，②《中国共产党党内法规制定条例》第九条规定：中央党内法规制定工作五年规划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央审定。但是党内法规制定规划不只是广泛征求意见，更要和国家立法机关沟通协商，共同论证，对明显或存在违反国家法律的党内法规要及时调整。同时，还应加大对党内法规制定阶段的“合法性”审查。党内法规的制定阶段包括起草、审批、发布和备案等环节。在这些环节中，专家学者和专业机构的参与度相对不高。在《中国共产党党内法规制定条例》中，专家学者和专业机构的参与以“必要”为限，③《中国共产党党内法规制定条例》第十六条规定：起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。这在一定程度上限缩了专家学者和专业机构的参与空间和机会，亦可能降低党内法规的“专业性”和“法律味”。在今后的《中国共产党党内法规制定条例》修订中应明确“专家学者和专业机构的正常参与渠道和机制”。此外，在党内法规草案的审核规定上，对审核机构的职责和权限规定过于松软。为了把好党内法规的“起草”关和“审批”关，应进一步明确对送审的党内法规草案机构的明确、具体的把关职责，进一步压实审核机构的责任。

（三）党内法规和国家法律在执行上的衔接

党内法规在执行上不仅要做到公开透明、公正执纪，还要注重和国家法律的衔接，既不能以党纪代替国法，也不能以国法代替党纪。在过去的一些反腐败案件中，存在行为人受到党纪处分后未追究行政责任或者受到行政处分后，未被追究党纪责任的情况。虽然近两年也在清理这种情况，纪检机关也和公安、检察、法院成立反腐败协调小组，加大了几个部门之间的沟通联系，但从制度上并没有作出硬性规定，公安机关在处罚时也存在没有核实清楚身份的问题。这些都是因为在党的纪律执行机关和国家机关在执行衔接上出现了问题。

（四）党内法规向国家法律进行转换的探索

一方面是党内法规和国家法律转换程序的探索，就是指如何将党内法规的内容纳入到国家法律中来，通过国家立法机关的立法程序将其变成正式的国家法律。在我国党的意志和国家意志是一致的，但是党内法规和国家法律的制定主体、适用对象等方面存在不同，因此，党内法规需要通过一定程序才能进入到国家法律体系中。一是直接和立法机关对接。由党组织根据党内法规的内容，广泛听取意见和征求相关立法机关意见形成共识后，提出制定和修改为法律的建议，交由全国人大及常委会直接进入立法程序。二是通过党员中的人大代表提案。目前，全国人大中的党员比例相对较大，因此可以通过此范围中的党员讨论形成意见建议后，由党员身份的人大代表联合提出制定和修改法律的提案后进入立法程序。

另一方面是党内法规和国家法律内容转换的探索。《宪法》是国家的根本大法，党章在党内具有最高效力。由于中国共产党的领导地位，通过修改党章的内容引起《宪法》的变动是党内法规和国家法律转换最直接的途径。①李维晟：《论党内法规与国家法律的衔接、协调与转换》， 武汉：华中师范大学硕士论文，2015年。此外可以进一步理顺纪检监察体制，在监察事务规定上实现党内法规和国家法律的有效衔接。

结 语

党内法规和国家法律在我国一直长期并存，从根本上党内法规和国家法律是一脉相承的，是全面推进依法治国的“两大着力点”。随着社会时代的不断变迁，法治社会的形成不仅有赖于国家立法的完备，还需要一个与国家法律相互衔接、协调的党内法规体系。因此，探索党内法规和国家法律的衔接和协调机制是理论界和实务界的共同责任。