积极推进央地财政事权与支出责任划分改革

罗万金 杨宗政

摘 要：事权与支出责任划分是理顺政府间财政关系，促进各级政府有效履行职责的基础。随着社会的发展，政府职能随之转变，财税改革也进入了一个新的历史时期。目前，政府职能边界不清，与推进财税改革和实现国家治理现代化的要求不适应。本文基于我国政府间权力演变的分析，探讨了央地事权与支出责任划分存在的主要问题，最后提出相关建议。

关键词：财政事权 支出责任 改革思路

一、我国财政事权和支出责任划分的演变历程

建国初期，为保证社会主义经济建设需要，我国财政管理体制高度集中，中央统管全国的财政收支。第一个五年计划时期，实行“划分收支、分级管理、侧重集中”的管理体制，地方预算每年由中央核定。二五时期，实行“以收定支，五年不变”的收入分类分成办法。1958年进一步简化税收管理制度，将营业税、商品流通税、货物税以及印花税合并为工商统一税，并试行“税利合一”。1964年起的十多年间，实行“核定收支，总额计算，多余上交，一年一定的办法”。1974—1975年又实行“收入按固定比例留成，超收另定比例，支出按招标包干”的体制，以后又实行过“收支挂钩，总额分成”的体制。

十一届三中全会以来，我国的税制经历了几次重大改革和转变，进入了新的历史时期。1980起对多数省、市、自治区实行 “分灶吃饭”的管理体制，改变了以往统收统支或者统支而不统收的局面，扩大了地方政府的财权，体现了责任、权力和利益相结合的原则。1985，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的管理体制。首次将收入划分为中央、地方固定收入和共享收入。1988年改进完善原地方财政包干办法，采取“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成和上缴额递增包干”等多种形式。从政策的实施效果看，以“分级包干”为主要特征的财政管理体制，使地方的财权增强，财力大增，但同时造成中央财政收入的大幅下降。地方政府相互攀比，盲目建设，产业结构趋同，抑制经济社会的健康发展。

1994年的实施的分税制改革的主要内容是分权、分税、分管和转移支付，即在初步确定中央和地方事权的基础上，划分中央与地方的财政支出界限；中央与地方的收入范围按税种进行划分；分设中、地两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入；中央对地方主要采取税收返还和转移支付的形式进行财力补助。分税制改革通过制度设计，强化了中央政府的决策权，增强了中央财政的可用财力。由于分税制改革政策的设计是以提高中央政府的调控能力为出发点的，它只侧重财力分配，不涉及财政支出，中央政府与地方政府、地方政府之间的责任分工仍然不是十分明确和清晰。同时，财政资源的过度上收和集中导致地方政府财力与事权的不匹配，基层财政运转困难，土地财政日渐盛行，地方债务危机不断扩大。

从历史发展的进程看，分权制与权属关系问题一直是影响国家治理的核心问题。我国的财政管理体制，从建国初期的“统收统支”，经过几十年的发展演变，到1994年的分税制改革，财政分配的基本特征有行政分权改变为经济分权，其中的变化尽管较多，但都是为了使“统一领导，分级管理”这种体制更加完善而作出的制度安排。回顾我国的财政管理体制改革，有一点是值得重视的，既要正确处理中央与地方的关系，又要正确处理政府与市场、政府与企业及社会的关系。

二、我国中央与地方事权与支出责任划分现状

（一）政府与市场边职能交织重叠

我们的政府支出几乎涵盖了所有领域，政府主导和政策拉动经济发展，某些本应由市场解决的领域政府提供了公共财政资源，政府尚未完全退出盈利区。与此同时，本来应该由政府承担的一些基本公共服务没有足够的财力支持。如政府给一些商业性的国有企业提供财政补贴和价格补贴，但对环境保护、义务教育、社会保障等公共服务领域投入又明显不足。政府过度直接参与经济活动，不利于经济的健康发展。

（二）中央地方事权与支出责任划分不确定

我国将国安、国防、外交外事、武警部队以及实施宏观调控等归属为中央政府的事务，由中央财政负担相应支出。地方政府主要管理当地经济社会发展事务，承担相应的支出责任。但在实际执行过程中，政府之间的权力界定仍然不具体，不明确，存在模糊处理现象。主要表现在地方各级政府具有相同的基本权力和较少的独立事务。地方政府主动或被动地对国防、外事、海关等中央事务承担了部分财政支出责任，而属于地方的城市基础设施建设等项目建设等中央也给予了大量补助。中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等事项，上下级政府都安排了财政支出，但却没有明确的制度对承担比例分配作出规定。

（三）中央地方权责划分与收入体系不匹配

分税制改革以来，中央财政收入份额大幅增加，虽有大量税项遗留给地方，但税种小而散。中央与地方财政收入呈现“五五”格局，地方政府财权明显不足，却承担了大量的基本公共服务和经济社会发展等方面的职能，造成“财力—权力倒置”的现象。目前，地方税改革相对滞后，而政策性减税力度不断增大，“营改增”又进一步压缩了地方收入的增长空间，在地方可用财力严重不足的情况下，基层政府采取土地出让的形式获得大量的财政收入，然后又通过财政担保、土地抵押等方式获取巨额银行贷款，产生了大量的风险隐患。

（四）政府间权责划分的法律保障不够充分

我国宪法只规定了中央与各级政府的分权原则，各级政府的权力的行使和运转，通常以行政法规或党政文件的形式进行规范和要求，造成一些事權划分不清晰，执行不到位；而一些明确了的事项，却在实际执行中走样。同时，上级政府的法定权力也是下属政府的必然权力，并承担相应的支出责任，上下职责趋同而重叠。

三、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基本思路

（一）准确把握和处理政府职能与市场边界的关系

一方面，要准确了解和把握政府与市场、政府与社会的关系。政务范围实质上是政府提供公共物品和公共服务的界限，市场是配置资源最直接、最有效率的形式。因此，应尽可能减少政府对资源的直接控制与支配，尊重价值规律和竞争规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用。对于某个领域或某个阶段出现的市场不能自我纠偏的失灵问题，政府要主动运用财政政策、货币政策等宏观调控措施来矫正。另一方面，加强政府在宏观调控、提供公共产品和服务、调节收入分配以及维护市场秩序方面的职能作用。通过进退调整，建立起防范政府职能自我膨胀和无限扩大的机制，使市场与政府职能优势互补，相互促进，优化资源配置，提高各级政府基本公共服务供给的效率和水平，促进经济平稳健康运行。

（二）完善央地政府间权责划分的动态调整机制

按照以明确的事权区分支出责任、匹配相应财力的思路，明确界定中央与地方政府间的权责配置，建立起财力与事权相匹配的收入分配机制。中央负责国家安全管理、国家主权和与之有关的政治、经济、科技、教育等以及统一市场规则的制定等事务，中央和地方的共同承担社会保障、跨区域重大项目建设及后期维护等事权；地方政府以提供基本公共服务、提高当地人民生活水平为基本职责，并承担地区行政事务管理职责。中央和地方、地方政府之间按照既定的事权划分，各自承担或分担相应的支出责任。同时，要充分考虑公共事务的范围，设计中央政府、地方政府政务事项和支出责任明细清单，明确各级政府的专有事权、分担事权和支出责任，并逐步优化和细化。

（三）完善央地事权与支出责任相匹配的收入分配体系

一是结合扩大增值税改革，减少分成税，增加直接税，切实增加各级政府专用税收收入。二是积极培育新的地方税收，快速推进物业税和房产税改革，使之成为地方政府财政收入的重要组成，以增加地方政府的可用财力。三是整合、规范转移支付制度。取消不具有均等化功能的税收返还制度，改进完善一般性移支付，规范专项转移支付的核定，增加对贫困地区的专项支付，从而缩小地区间财政收入上的差异和公共服务水平的差异。

（四）注重相关领域配套改革的整体推进与协同推进

一是制定政府间权力分配专项法，确定政府间的关系，以法律保障中央和地方政府财政权力和支出责任的分配，确保事权与支出责任分工的确定性。二是把财政事权划分与政府管理优化相结合，加强财政预算管理与监督，强化对政府行为的约束，促进公共服务的均等化。三是进一步推进教育，社会保障，医疗卫生等相关领域的改革，使之与政府事权和支出责任改革相结合，良性互动，协调推进。四是建立和完善有效防控地方政府债务风险的机制，严格控制债务增量，努力消化债务存量，持续降低债务风险。

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（罗万金，中国人民银行定西市中心支行。杨宗政，中国人民银行定西市中心支行。）