财政收支和风险防控：基于2018下半年相关数据的测算与展望

●刘 畅

一、引言

2018年以来，财政收入端继续呈现较快增长态势，上半年公共财政收入累计增速高于去年同期0.8个百分点，土地供应修复趋势延续带动土地出让收入高速增长；财政支出端依然保持较高增长，公共财政支出执行进度较去年同期加快0.1个百分点。

本文采用ARIMA+神经网络集成的组合模型对2018年下半年公共财政收入与支出进行了预测，并根据外生因素可能发生的变化以及指标数据的季节性规律对预测结果进行了一定修正。对于模型预测部分，首先利用ARIMA技术拟合公共财政收入与支出序列的线性部分，然后利用神经网络技术估计序列的非线性残差部分，最终叠加得到公共财政与支出的初步预测结果。由于ARIMA模型是基于线性技术来进行时序预测，而对非线性数据的处理效果欠佳；反之，神经网络模型擅长挖掘数据中隐含的非线性关系，但在处理具有线性特征的数据方面，其效果往往不如ARIMA模型。因此与使用单一模型相比，此ARIMA与神经网络相融合的模型充分发挥了单一模型各自的优势，并显著改善了单一模型的预测性能，提高了预测模型的精确度。

二、2018下半年公共财政收入的测算与展望

（一）上半年财政收入情况

今年以来一般公共预算收入 （以下简称公共财政收入）实现较快增长。1-5月公共财政收入累计增长12.2%，高于去年同期的10.0%（图1），已完成年初预算的47.3%（过去五年平均为43.8%）（图3），好于市场平均预期。具体而言，一是工业和服务业平稳运行是财政增收的基本支撑，1-5月国内增值税同比增长19%，其中工商业增值税和改征增值税分别同比增长18.5%和19.6%，合计拉高税收收入增幅6.8个百分点。二是PPI价格涨幅较高是财政增收的重要因素，供给侧结构性改革的持续发力使得供求关系明显改善，2016年9月PPI扭转连续54个月的下降态势进入上升通道，今年前5个月PPI累计同比上涨3.7%，仍处于较高水平，带动以现价计算的税收收入快速增长。三是企业效益的稳步改善以及年初集中发放职工年终奖金分红的增加带动工业与企业所得税增速较快。此外，前5个月公共财政收入增速高增长或可部分归因于去年年末部分收入缓缴至今年年初，缓缴税款的跨年补缴入库在一定程度上也带动了相关税款实现高增长。但值得注意的是，尽管前5个月公共财政收入实现较快增长，但5月财政收入同比增长9.7%，较前值回落1.3个百分点，再次回到个位数增长。

供地增加支撑土地出让收入以及全国政府性基金预算收入维持高增长。从最新数据来看，1-5月全国政府性基金预算收入累计同比增长39.0%，较去年同期加快11个百分点；其中，国有土地使用权出让收入累计同比增长45.9%，较去年同期明显加快13.1个百分点（图2）。值得注意的是，5月100大中城市土地成交面积和成交总额同比分别增长41.8%和27.4%，分别较前值加快17.1和4个百分点，反映出地方政府层面土地交易热度依然较高。

图1 公共财政收入增

图2 土地出让金收入增速

图3 2018年5月全国公共预算与基金预算收支执行情况

（二）下半年财政收入的测算与展望

往后看，下半年公共财政收入增速将有所回落，减收因素或主要存在于三个方面：一是在防风险、信用紧缩的大背景下，总需求增长边际放缓的态势或难改变，相关税种收入增速可能相应放缓。二是PPI的翘尾因素在6月份达到高点，下半年PPI同比涨幅将有所回落，因而预计价格上涨因素对财政收入的拉动作用将随着PPI涨幅的回落而有所减弱。三是减税降费政策的出台与落实在短期内将为财政收入带来减收压力；今年5月已开始实行的增值税减税政策，7月起将降低部分进口商品关税，同时包含个税起征点提高至5000元等内容的个税制度改革大概率将在年内落地，税收减收效应将逐步显现，预计下半年公共财政收入增速将出现下滑。

但也需看到未来支撑财政收入总体向好的一些积极因素。企业盈利状况的改善在中期内对财政收入起到一定的支撑作用。同时，近期国家推出一系列增加进口、提高消费福利的政策措施，有利于引导消费回流，加上稳定的就业形势、个税起征点的提高以及居民杠杆率的有效控制，下半年消费增长有望得以平稳修复，消费环节税收或将实现较快增长。

此外，房地产长效机制各项措施加快落地，租赁、共有产权等保障类住房建设加量叠加。当前全国商品房库存偏低，房企库存回补的需求仍较为强烈，房地产投资有望保持一定韧性，部分地区商品房销售热度不减，土地、房地产相关税收收入仍将保持较高增长；土地供应或将维持较高增速，政府性基金预算收入仍存在一定支撑，或对公共预算收入起到一定的补给作用。值得注意的是，在当前“紧信用”背景下，政府性基金预算收入维持高位或将为城投类企业提供一定的偿债资金，短期内对冲城投企业存在的“违约风险”。

综合而言，下半年公共财政收入增速将有所放缓，月度个位数增长将呈常态，全年将维持7.0%左右的增长水平（表 1）。

表1 2018年公共财政收入增速预测结果

三、2018下半年财政支出的测算与展望

（一）公共财政支出的测算与展望

今年以来一般公共预算支出 （以下简称狭义财政支出）执行进度小幅加快，完成年初预算的39.4%，略高于去年同期37.6%（前文图3）。但值得注意的是，受部分支出错月以及去年同期基数较高等因素的影响，5月狭义财政支出同比增长0.5%，较前值大幅回落7.3个百分点；1-5月全国一般公共预算支出累计同比增长8.1%，明显低于去年同期的14.7%（图4），支出进度有待继续加快。从支出结构来看，1-5月科教和民生领域投放力度加大，支出增速增长较为明显。科学技术支出以18.5%的同比增速位居第一，社会保障和就业、医疗卫生与计划生育等为民生领域的代表，1-5月同比增速分别为11.90%、7.4%（图5），反映出财政支出更多地向创新驱动、保障和改善民生等领域倾斜，支出结构显著优化。

图4 公共财政支出增速

图5 2018年1-5月主要领域公共财政支出增速

往后看，在经济运行较去年同期偏弱且全年赤字规模与去年持平的背景下，财政支出或将发挥其“稳增长”的功能定位，配合5月初财政部下发的《关于加强地方预算执行管理 加快支出进度的通知》（财预 〔2018〕65号），支出进度或将在三季度有所提速。支出结构方面，预计下半年将继续着眼于调整优化支出结构，提高财政支出的公共性和普惠性，严控一般性支出，加大对三大攻坚战、创新驱动、“三农”、民生等领域的支持力度。综合而言，下半年狭义财政支出进度在三季度将有所提速，全年或将维持7.5%左右的增长水平（表2），并将继续发挥“稳增长、调结构”的重要职能。

表2 2018年公共财政支出增速预测结果

结转结余资金将在一定程度上为年内财政支出提供一定支撑。结转结余资金主要用来填补狭义赤字规模与预算赤字规模之间的缺口；根据国务院2015年印发的《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）中提出的“政府性基金运算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”，结转结余资金的来源除了包含一般公共财政收支盈余腾挪（具体对应“使用结转结余资金”和“从预算稳定调节基金调入资金”两项收支科目），还可以包含政府性基金收支腾挪、国有资本经营收支腾挪（具体对应从“政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金”收支科目）。通过上述测算标准，我们利用现有的财政数据，对2018年包含政府性基金调入资金的结转结余资金规模进行了初步测算，测算结果显示：2018年包含政府性基金调入资金的结转结余资金规模约为7000亿元。

（二）广义财政支出的测算与展望

广义财政支出可包含狭义财政支出（公共财政支出）以及类政府性基建支出（准财政）；对于类政府性基建支出是指准政府机构出于拉动经济增长、促进基建投资和推动重点项目的目的，依赖准政府信用，通过各种方式进行投融资。资金来源主要有四个分项，分别是城投债、政策性金融债、政府性基金以及PPP融资（图6）。

图6 广义财政框架

2018年以来广义财政支出从结构上最大的一个变化就是财政资源从平台转向省级财政，具体表现为城投贷款、城投债、非标规模的萎缩以及地方债、转移支付的增加。在当前严控地方债务风险政策基调不变的背景下，“开正门、堵偏门”意味着平台融资将出现明显回落，地方政府隐性债务与影子银行领域的监管不断加强，总体来看全年广义财政支出增速将出现边际放缓。基于现有的数据，我们对2018年广义财政支出的规模进行了初步测算（表3），测算结果显示，2018年广义财政支出规模约为29.4万亿元，增速约为7.9%。

值得注意的是，下半年广义财政支出依旧存在一些边际改善的因素。一方面，虽然在当前“紧信用”背景下广义财政支出中城投债等平台类规模将确定性大幅下降，但“开正门”促使地方政府健全规范举债融资机制，今年地方政府一般和专项债新增额度达到2.18万亿元，财政部公布数据显示前5个月地方政府新增债券仅发行了171亿元，地方政府发债进度明显偏慢；同时，政策已经释放微调信号，例如4月政治局会议的“扩大内需”信号、一季度央行货币政策执行报告中的“调结构”信号，因此在下半年政策微调对冲情景下，地方政府债新增发行融资规

表3 广义财政支出各分项预测（亿元）

模或较上半年回升，进而带动广义财政支出在下半年呈现边际改善。另一方面，PPP清库工作阶段性结束，此前清库项目大多为停滞不前的项目或建设力度较低的伪PPP项目，在1.8万亿PPP投资被清理出库后，多地开始启动新的PPP项目，预计下半年PPP入库规模将有所回升。

（三）2018年财政实际赤字率与广义赤字率的测算

根据上述测算与分析结果显示，下半年我国公共财政收入或将面临一定的减收压力，增速将有所放缓，月度收入个位数增长将呈常态，全年将维持7.0%左右的增长水平；下半年公共财政支出进度在三季度将有所提速，全年或将维持7.5%左右的增长水平；基于以上测算，2018年实际赤字率水平或将维持在3.5%，较2016年与2017年的实际赤字率水平有所下降（表4），与2018年《政府工作报告》中将赤字率下调到2.6%的水平相呼应，存在一定的合理性。同时，结合上文的分析，2018年可用的结转结余资金规模至少约7000亿元，这一部分资金将结转至公共财政预算中，或将对2018年公共财政支出提供一定的资金支撑，2018年名义赤字率将控制在2.6%以内。

表4 狭义与广义财政赤字率的测算结果

广义财政赤字率的测算方面，我们将我国预算收支体系中的四本账：一般公共财政收支、政府性基金收支、国有资本运营收支、社会保障基金收支的收入决算数或预算（预测）数相加得到广义财政收入的规模，并结合表3中广义财政支出的规模进而计算出广义财政赤字率，测算结果显示：2018年我国广义财政赤字率将达6.4%，较2016年、2017年分别下降0.6个和0.3个百分点。

总体而言，下半年财政将积极主动发挥其在宏观调控中的基础与重要支柱作用，公共财政在保持较快支出节奏的基础上更加注重优化支出结构；广义财政政策方面，继续“开正门、堵偏门”，地方政府债新增发行融资规模或较上半年回升；整体来看，财政政策将相机抉择，在预算内政策空间有限的情况下，若经济下行压力凸显，广义财政政策力度或将进一步增强。

四、当前财政领域面临的主要风险以及应对之策

（一）地方政府债务风险的特征事实

我国地方政府债务是经过多年形成的，在促进经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用；但由于过去地方政府举债机制长期不公开透明，部分地方政府存在通过融资平台公司、政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规变相举债，风险不容忽视。党的十九大以来，防控地方债务风险成为我国打好防范化解重大风险攻坚战的重点任务，4月2日召开的中央财经委员会第一次会议更是提出“要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率的稳定和逐步下降”，可见防范地方政府债务风险是结构性去杠杆背景下的应有之义。

我国地方政府债务可分为地方政府负有偿还责任的债务和地方政府或有债务。地方政府或有债务，是指地方政府负有担保责任或承担一定救助责任的债务。由于我国政府介入社会经济生活的程度较深，我国政府也相应承担着范围极大、种类颇多的或有债务，且规模较大。就来源而言，地方政府或有债务主要由以下四个渠道衍生出来：一是养老保险领域，分别是养老保险制度转轨留下的城镇职工保险个人账户空账，以及由长寿风险带来的养老保障基金潜在缺口，前者属于直接显性负债，后者属于直接隐性负债。二是事业单位领域，主要是教育、医院、科研院所因从事公用事业的生产活动而承担的债务，一般归类为或有的显性债务。三是地方融资平台领域，主要是地方政府绕过公共财政预算限制，通过地方融资平台筹资推进基础设施建设，从而积累的平台债务，一般归类为或有的显性债务。四是国有企业领域，主要是因为国有资产管理体制尚未理顺，导致国有企业债务风险传染穿透至政府领域，一般归类为或有的隐性负债。

通过对地方政府债务以及或有债务规模进行分析，可以得出以下两个特征事实：一是虽然我国政府部门杠杆率（48.38%）低于世界主要国家平均水平（约90%），但已经处在历史相对高位。近年来政府债务仍在以较快的速度增长，债务风险仍处在积累攀升的路径上。一般来说，稳态下债务长期可持续的必要条件是债务的实际增长率低于GDP增速。在新常态下GDP增长减速和政府债务驱动经济发展的冲动，将对政府债务风险和财政可持续性提出严峻的挑战。二是我国政府或有负债主要集中在地方政府。地方政府或有负债规模是中央政府近三倍，这一方面是因为地方政府债务管理体制长期空缺、失效带来的债务恶性失序膨胀，另一方面也反映了分税制改革以来地方政府支出责任不断扩大的客观现实。

（二）防范地方债务风险的应对之策

地方政府债务隐性的扩张引起了中央层面的重视，尤其是2017年以来，多次高层会议都提到“严控地方政府债务”，释放出严管信号；进入2018年，防控地方政府债务风险工作在全国各地全面铺开。我们通过梳理近年来国家有关防控地方债务风险的有关政策，发现具有以下四条政策规律：

一是加强创新，多措并举“开前门”。2014年10月《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的发布标志着地方融资平台规范不再是以控制规模等短期手段为主，而是进入了财税改革高度下的系统性工程，总体可概括为“开前门、强约束；堵后门、防风险”，并成为今后规范地方政府融资行为的纲领性文件。“开前门”方面，财政部发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法 (试行)》（财预〔2017〕97号）和《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），允许地方政府发行土地储备专项债券和收费公路专项债券等项目收益专项债券；并在2018年进一步上提了专项金融债的额度，从2016年的4000亿元到2017年的8000亿元到2018年的1.35万亿元。

二是加强管控，严格“堵后门”。此条线是呈现出阶段性、主题性的特点，例如2010-2014年以控制信贷规模为主，2014-2016年以严禁违规举债担保为主，2017年财政部发布了 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），限制地方政府进行承诺回购、违规进行政府购买服务，进一步对PPP项目、政府投资基金进行规范，切实加强融资平台公司融资行为管理，坚决遏制隐性债务增量。

三是进一步完善与防范地方债务风险相关的体制机制建设。进一步把控地方政府债务风险，不仅要进一步强化债务管理和违规融资问责，而且要从体制机制上着手解决内在性问题。近期财政部表示下一步将出台明确隐性债务内涵、健全绩效考核与监督问责等机制的文件与政策，从推进政府职能转变、完善政绩考核、深化政府投融资体制和财税体制改革等多方面形成合力，实现地方政府债务风险有效防范。

四是针对融资方与出资方两个角度出台政策，全方位封堵地方政府违规融资行为。一方面，2016年四季度以来出台的各项控制地方政府债务的监管文件多以规范融资方行为入手，切实加强风险识别与防范。例如《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）是限制地方以政府购买服务名义融资，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）对 PPP的项目入库进行了更加严苛的规定等。另一方面，2018年3月《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）的出台补充明确了资金融出方的行为规范及违规责任，且文件提及的规范政府融资的融资形式非常广泛，除了一般的贷款、债券外，还包括PPP、投资基金等，并且特别提到要以项目而非政府为对象进行授信；同时，文件还要求资管产品参与地方建设项目需按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，不得变相为地方政府提供融资，同时要求强化期限匹配，与资管新规精神相一致。

（三）防控地方政府债务风险政策对市场与宏观经济的影响

一是“开前门”背景下地方政府债券的发行额度将明显增加，尤其是专项债。2015年专项债额度1000亿元，2016年为4000亿元，2017年为8000亿元，今年两会更是将专项债额度大幅扩容至13500亿元，加上地方一般财政赤字8300亿元，今年新增地方政府债券空间达到21800亿元。除此之外，财政部于去年发布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），指出各地可在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排发行项目收益债，限额包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。这是财政部首次提出可以利用专项债务余额高于限额的部分。根据最新公布的数据，2017年地方政府限额高于余额的部分为1.13万亿元，理论上地方政府可以运用该部分资金发行项目收益债。不过这部分资金的分布并不均匀，且集中在资金相对富裕的发达省份，因此预计这部分发行的规模相对较小。但总体来看，今年地方政府债券的新增空间可能在2.4万亿元左右，较去年的1.6万亿元有明显增加，将成为广义财政的重要补充部分。

二是平台贷款与平台非标融资规模收缩或较为明显。一方面，2018年城投债的再融资压力相比2017年有增无减，而城投债的融资环境可能相比2017年更差一些。当前城投债面临回售债券较多，其中大多属于折价状态，且出于资金安全的考虑，即使发行人上调利率，大多数投资人也可能选择回售，变相增加了“到期量”；同时也容易引发投资者担忧，进而影响再融资。另一方面，存量政府性债务预计在今年8月置换完毕，届时所有的存量城投债理论上均不可能属于地方政府债务，部分资质较弱尤其是私募类城投可能存在兑付压力。虽然出现大规模违约的可能性较小，但在政府支持力度减弱和市场风险偏好下降的过程中，不排除出现负面信用事件的进一步冲击，进而对平台企业的再融资产生负面影响。

三是PPP前期较高的增长势头或将受到一定限制。最新数据显示，进入财政部项目库的PPP规模达到18.39万亿元，其中执行阶段的项目投资额为4.97万亿元，落地率39.84%，较此前有明显抬升。但近期PPP项目库的清理，叠加去年下半年以来地方政府融资监管趋严，可能会影响部分财政基础较为薄弱的省级地方政府PPP项目入库、融资以及开工进度。同时，局部回报堪忧、现金流不佳的项目投资也可能进一步收紧，PPP前期较高的增长势头或将受到一定限制。

四是基建投资面临资金约束，在一定程度上拖累整体投资增速。正如上文所述，地方政府隐性债务与影子银行领域的监管不断加强，PPP项目退库数量及规模较大，导致基建投资面临较为明显的资金约束。今年前4个月，全国基建投资累计增速回落至7.6%，成为投资增长放缓的主要拖累。但值得注意的是，在4月23日的中共中央政治局会议上，中央提出要把加快调整结构与持续扩大内需结合起来，保持宏观经济平稳运行；叠加近日财政部发文要求加快财政支出力度，持续扩大内需的基调下也暗含财政边际将会积极，预计财政支出节奏和力度会有所提速，这将在一定程度上对冲基建放缓的压力。

五是严控地方政府债务风险将在中长期增加我国经济增长韧性，推动我国经济高质量发展。虽然各类防范地方债务风险的政策措施在一定程度上对市场与经济增长带来短期波动，但是防范地方政府债务风险将有助于健全与规范地方政府举债融资机制，积极稳妥处置存量债务，进而有助于在长期增加我国经济增长韧性，推动我国经济的高质量发展。■