基层预算执行动态监控系统的资金监管作用探讨<br/>——基于北京市朝阳区的经验分析

基层预算执行动态监控系统的资金监管作用探讨
——基于北京市朝阳区的经验分析

2018-08-07陈莹

财政监督 2018年15期

●陈莹

进入新时代，党的十九大报告对财政改革提出具体要求，对财政监督工作也提出了新要求。按照财政部管理文件，所谓预算执行动态监控管理，是根据财政有关预算、国库管理制度和财务管理等有关规定，通过预算执行动态监控系统，实时监控财政资金支付、清算过程，及时发现、纠正资金使用问题，以控制资金使用风险、规范预算执行的监管活动。实行预算执行动态监控管理，通过运用信息化手段彻底改变传统财政资金监督方式，大大提高基层财政资金监管效率，发现问题及时整改，切实筑牢资金安全防线。继续深化动态监控管理，是推进财政改革、规范预算执行管理的需要，也是加强廉政管理、严肃财经纪律的需要。

一、北京市朝阳区预算执行动态监控管理工作现状

按照财政部和北京市统一部署，朝阳区于2012年9月1日正式启动动态监控工作，将全区400多家预算单位国库集中支付改革资金全部纳入监控范围，参考市级并结合区内自身情况设定了预警规则。经过两年系统稳定运行，到2015年，随着区属各街乡全面启动集中支付改革工作，同步将街乡集中支付改革资金纳入动态监控，单位范围实现了全覆盖，年度监控资金量超过200亿元。根据八项规定、六项禁令等要求，修订完善了预警规则，重点对三公经费、资金用途、政府采购、公务卡使用等方面进行动态监控。2016年，区内启动财政直接支付改革工作，将工资统发、政府采购等直接支付资金纳入动态监控，自此，国库集中支付改革的资金范围也实现了全覆盖，年度监控资金量达到275.32亿元。2017年，区级预算执行动态监控资金范围为集中支付改革资金，监控范围覆盖全区预算单位，年度监控财政资金达374.78亿元。面对全区如此巨大的资金量，只有通过信息化管理手段，才能实现每天对几千条财政资金支付信息智能实时监管。通过对历年数据进行分析，预警疑点信息呈逐年下降趋势，各类疑点信息的发生得到有效控制，基层单位合理合规使用财政资金的意识得到加强，监控系统发挥了警示、威慑作用。

（一）健全规章制度，规范监控管理

制度建设是监控工作推进的保障，2012年，在启动监控工作之初，通过拟定动态监控工作实施方案和内部操作暂行规定，初步搭建了动态监控机制的基本架构，明确财政部门职能职责，建立互动机制。2013年，下发了进一步规范区级预算执行的补充通知，具体明确了预算单位和代理银行处理预警问题的工作时限，完善修订了动态监控内部工作规程，进一步明确了财政内部相关科室的预警问题处理流程和具体要求。制度机制的建立，有效提高基层国库集中支付动态监控预警问题的处理效率和效力，提升监控工作水平。2015年，根据财政部及北京市对动态监控工作新的管理制度规定，完善修订了预算执行动态监控管理暂行办法和内部规程，为基层预算执行动态监控工作的规范、依法开展提供制度保障。

（二）完善机制建设，保障问题处理

全区在积极建立和完善动态监控的各种制度基础上，形成四种主要工作机制：一是动态监控运作机制。在动态监控系统的支撑下，坚持规范化管理原则，建立起智能预警—实时监控—人工查询—问题处理—部门整改—跟踪反馈的链条型、可追溯的工作流程，对于核查发现的问题进行及时处理纠正；二是监控工作互动机制。加强系统各流程节点间的沟通协作，建立起代理银行、预算单位、主管部门、预算执行管理科室的协调联动机制，形成良性互动，保证疑点信息及时处理；三是监控信息报告机制。坚持把查处问题与促进改革、强化管理结合起来，建立动态监控分析报告制度，将动态监控系统发现的疑点信息，进行归类梳理、综合分析，分月度、季度、年度形成报告，在局长办公会上进行汇报，为财政管理工作提供参考；四是监控问题处理机制。将系统的疑点信息转交监督检查科室，作为对预算单位执行情况的检查内容，实地查看单位疑点信息整改落实情况。

（三）完善系统建设，增强技术支撑

预算执行动态监控系统是利用信息化的监督方式，系统稳定运行是动态监控工作开展的前提，在改革之初，选用了运行环境相对较为成熟的动态监控系统，确保软件和硬件满足业务需求，数据来源采取与区财政综合业务系统相分离，保证数据的独立性和监控有效性，同时又有机结合，设置系统自动提取数据，较好地实现监控数据的完整和准确。注重软件开发和升级完善，动态监控系统包括集中支付监控、集中支付审核、数据分析、信息查询等主体模块，实现了动态即时、智能预警、综合分析、数据上传等功能。

（四）科学设置规则，提高预警效率

监控规则设置科学合理，才能保证预警效率。目前，监控规则设置为2类6款18条，重点对三公经费、会议费、培训费、政府采购、公务卡使用等方面进行动态监控。两大类分别是对预算单位财政资金支付过程的监控和对代理银行支付业务的监控。在对预算单位财政资金支付监控方面设置了5款15条，具体包括：①是否违规进行上下级划转、违规向本单位实有资金账户划款，分别设置3条规则；②是否违反专项转移支付资金、会议、培训、差旅、接待、出国（境）费等管理规定支付财政资金，分别设置6条规则；③是否按照政府采购管理规定支付会议、印刷采购资金，分别设置2条规则；④是否执行中央六项禁令及市委、市政府15条意见，是否违规购买烟花爆竹、烟酒、花卉等年货节礼，违规购买、印制、寄送贺年卡，违规用公款购买月饼等，分别设置3条规则；⑤是否按照公务卡管理有关规定使用公务卡和报销公务支出，设置1条规则。在对代理银行支付业务监控方面，主要监控代理银行代理国库集中支付业务是支付凭证要素中收款人、收款银行、用途等信息是否填写完整，监控规则共设置3条。

（五）科室协调配合，贯彻责任落实

为保证动态监控系统高效运行，预警问题得到及时处理，建立科室各司其职、各有侧重的工作机制。综合管理科室负责传达上级部门文件精神和指导下级工作，制定区级动态监控预警规则；监督科室负责财政资金支付情况的日常监控，分析报告、跟踪单位落实整改；预算执行科室负责动态监控疑点信息的跟踪核实，提出整改意见。各个岗位职责清晰、分工明确，实现执行和监督相分离，发挥最大监控效力。

二、预算执行动态监控管理工作的主要做法

全区主要通过以下四种措施，在动态监控工作中充分发挥系统的警示、威慑作用，达到监督实效。

一是制度保流转。通过不断建立和完善各项制度机制，明确监控内容、系统流程、工作职责等事项，为预算执行动态监控工作的规范、依法开展提供制度保障。按照制度规定，坚持规范化管理原则，对系统预警的疑点信息进行实时查询，每月集中处理，要求相关预算单位进行说明，对于核查发现的问题及时处理纠正，定期通报，保证数据流转既顺畅有序，又有依可循。

二是发函促整改。对疑点信息的处理采用系统记录和发函两种形式，提升处理的效率和效果。一方面，系统中流转的疑点信息，要求相关预算单位在系统中对进行说明；另一方面，通过发函方式通知相关预算单位，对疑点问题进行回函说明，以便业务科室及时提出整改意见。发函方式旨在进一步提高预算单位主要领导对规范财务管理的重视程度，确保疑点信息得到有效处理。

三是培训讲案例。现场培训与网络自学相结合，不断加强动态监控的宣传培训力度，注重总结监控系统疑点信息典型实例，形成案例分析，提出财务管理规范，通过实例讲解得达到培训目的。另外，在财政综合业务平台开辟专门版块，发布《预算执行动态监控系统实例分析》，针对预算单位出现的典型疑点信息，以举例方式详细分析各类原因，明确管理规范，增强预算单位自主学习能力，提高规范使用财政资金的意识。

四是数据重利用。充分利用系统分析功能，按月、季度、年度汇总分析系统运行情况，按预警规则逐条分析预警原因，建立动态监控分析报告制度，按月在局长办公会上进行汇报。同时，将系统发现的疑点信息转交监督检查科室，作为对预算单位执行情况的检查内容，实地查看单位疑点说明和整改落实情况，真正做到把疑点信息与监督检查相结合。

三、基层预算执行动态监控工作的经验借鉴

在预算执行动态监控工作培训交流中，学习到各省、市在动态监控工作推进过程中积累的先进经验。

（一）整合信息平台，推行一体化系统

为加快财政管理科学化和精细化进程，对金财专网进行一体化升级改造，将原来单独的动态监控系统取消，作为一个系统模块嵌入到新系统中，整合为一个信息平台。在新系统中，运用信息化技术手段，将财政财务管理规章制度与财政财务业务要求进行细化量化，并将可量化结果设置在动态监控模块中，随着一体化系统上线运行，实现了用制度规范支付行为、技术保障制度落实，同时，用制度促进技术完善、技术修正制度漏洞的新型监督管理模式，有效预防和减少了违规问题的发生。

（二）重视系统运行，实行双报告制度

建立动态监控报告机制，不仅对动态监控预警问题及核查处理情况进行书面报告，而且及时反馈系统运行情况，提出完善建议，保障系统稳定、监督到位。一方面，实施例行情况报告，按月编报动态监控情况汇总表和公务卡动态监控情况汇总表，对系统预警情况、核查处理和整改落实等方面形成书面情况报告，将确实违规违纪问题移送相关部门处理。另一方面，实施运行情况报告，按照“完善操作，优化流程，提高效率，确保安全”的原则，由负责动态监控具体工作的科室，及时向负责系统运维工作的科室反馈系统运行情况，促进系统更加智能、便捷、科学。

（三）实施实地检查，多手段促进整改

对监控反映的重点问题开展实地检查，出具检查结果报告，并将检查结果反馈至有关预算执行业务科室，以便主管业务科室督促整改、加强管理。针对动态监控系统发现的预算单位违规或者不规范操作行为，采取多种措施，督促单位整改，通过多种形式，提高预算单位的重视程度，有效发挥动态监控威慑作用，促进支付行为规范化。

（四）扩大监控范围，加强实拨资金监管

在单位零余额账户下分设财政实拨资金子账户，一体化系统的支付模块增加实拨资金监管菜单。单位使用实拨资金时，需登录一体化业务系统填报授权支付凭证，向代理银行签发支付指令。财政部门与代理银行和单位之间通过信息化手段实现信息和数据的交换与采集，在网上实现对财政实拨资金流向的全过程监督以及支付信息反馈，确保实拨资金安全规范使用。

（五）配合相关部门，形成监督合力

配合纪检部门开展关键时间节点的重点专项监控，在年底年初、五一、中秋、国庆等正风肃纪敏感期，根据具体要求，有针对性地筛查敏感期支付信息，提供有关违反八项规定等内容的疑点信息，通过预算执行动态监控系统，配合相关部门深挖隐形“四风”，为狠纠“四风”安上“天眼”。

（六）参与绩效评价，对各部门进行考核

将预算执行动态监控管理情况纳入部门绩效考核指标体系，根据政府绩效管理年终考核要求，对列入考核的部门进行动态监控部分考核指标评价，并对存在违反有关管理规定、填写不准确、多次反馈不及时等问题的部门进行扣分，从而对各部门形成激励，提高动态监控管理的约束力。

四、进一步加强基层动态监控工作的几点思考

结合基层动态监控工作实践，本文认为应从以下几方面着手，发挥预算执行动态监控系统资金监管作用。

（一）优化监控系统

实现对庞大数据量的多口径多角度的分析和处理，需要强大的系统功能支持。为更好地发挥动态监控作用，需要不断完善系统功能，完善细节设计，加强分析统计功能。在系统中增设附件上传功能，对于系统出现的疑点信息，要求预算单位针对每笔预警，上传相应授权支付凭证、记账凭证及原始票据（包括发票及明细、请示、批复等），三者应金额一致，用途相符。同时，加强与系统软件开发公司的沟通，发现问题及时反馈，定期对系统运行情况进行测试和检查，保障预警规则有效，系统持续、平稳运行。

（二）完善预警规则

预警规则的设置是提高预算执行动态监控工作效率的重要手段，建立科学全面的预警规则是监控工作的核心，只有设置有针对性的预警规则，才能够最大作用发挥动态系统的功能。在规则设置上，应与时俱进，结合新出台的政策和制度要求及监控重点，不断完善预警规则。对现行预警规则进行进一步梳理细化，从系统后台实现条件设置着手，定期检测规则运行情况，提高预警精准度，减少预警信息误报数量。

（三）加强工作宣传

财政预算执行动态监控工作需要各预算单位、财政部门各相关科室、代理银行及软件开发公司共同合作完成，是一项涉及面广、技术性强的系统工作。目前还存在工作机制不健全、系统操作的细节设计仍不完善、系统的统计分析功能仍存在不足、沟通协调不顺畅以及处理问题不及时等问题，需要通过开展预算法律法规和财政、财务政策的宣传，引起各方的高度重视，共同配合，形成合力才能更好地发挥动态监控的作用。积极与预算单位、代理银行建立沟通互动机制，阐明动态监控的深远意义，充分调动各方积极性，促进预算编制、预算执行更加科学规范。

（四）扩大监控范围

在县级财政部门基本实现国库集中支付零余额资金的全面监控基础上，应扩大监控资金覆盖范围，逐步将授权实拨资金、财政专户资金纳入监控范围，并加强对重大事项、重点领域的监控，使动态监控工作在财政财务管理过程发挥更大的作用。

（五）深入开展培训

随着监控工作深入推进，虽然监控问题逐年下降，但仍有预警预算单位资金支付的不规范行为，主要反映在资金用途填写不准确，针对这种情况，需建立培训的常态化机制，提高单位自学能力，不断督促各预算单位规范资金支付行为，提升财务管理水平。通过总结监控系统疑点信息典型实例，以举例方式详细分析各类原因，提出财务管理规范，生动有效得达到培训目的。按照政策和规定的变化进一步总结案例，根据预算单位疑点信息情况动态更新案例，对同类问题进行分析整理。

（六）强化数据运用

定期对监控系统发现的疑点信息、系统运行情况等方面，进行分类梳理、综合分析，提升监管效果。通过对监控结果进行实时的、全方位、多角度的综合分析，有针对性的分析关注要点、重点项目支出、有关政策落实情况及运行规律，为加强财政管理、科学研判与制定决策等提供依据与参考。充分利用监控数据，服务于财政监督检查工作，配合纪检监察和审计部门的工作，将财政动态监控工作与监督检查工作、纪检监察工作、账务审计工作结合起来，形成合力，更好地提高对财政资金的监管水平。

（七）加大整改力度

进一步汇总分析疑点信息，对于屡次出现疑点信息的预算单位，可采取通报、约谈等方式，提高单位对规范支付行为的重视程度。可对局内各业务科室的疑点信息进行分类汇总，总结经常出现预警的单位和预警原因，供业务科室指导预算单位。对于经核查确实违规或有重大违规嫌疑的，移交监督检查所处理，进一步提高动态监控的约束力和威慑力。