建立健全社会保障机制的探讨

●邱泰如

社会保障是民生安全网、社会稳定器、分配调节器，我国要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、运行高效、可持续、多层次的社会保障体系。为此，要进一步完善社会保障机制，提高社会保障法治化、制度化水平。本文对其中的两大机制进行探讨。

一、完善社会保障的基本民生保障机制

社会保障要体现公平原则，同时也要顾及效率。为了进一步完善社会保障的基本民生保障机制，需要进一步认清和解决好以下问题：

（一）收入分配公平首先要保障民生基本需求

有关公平正义的思想源远流长。公平在经济学、政治学、法学、社会学、伦理学等学科中都有具体的内容，它涉及社会价值判断和道德规范要求，具有历史性、具体性和相对性。对于收入分配的公平，西方学者提出了贡献标准、分配结果公平、分配的“必需原则”以及涉及分配的权利、机会和决定过程（含规则）公平原则等。其中所谓的“必需原则”，是指把每个社会成员的基本生活需求得到保障作为分配结果公平的一个标准。《世界人权宣言》指出，“人人有权享受其本人和家庭的健康及福利所需的生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。收入分配公平的“必需原则”强调民生保障的兜底线。马克思主义创始人关于收入分配的理论有一个形成和发展的过程。其中，他们基于历史唯物主义阐述了关于人的自由全面发展和共享发展的思想。在《德意志意识形态》中，马克思和恩格斯认为，“一切人类生存和一切历史的第一个前提，首先就需要吃喝住穿以及其他一切东西”。在《哥达纲领批判》中，马克思设想在共产主义社会第一阶段实行按劳分配，对社会总产品应先进行六项扣除，其中第三项是后备基金或保险基金；第五项是“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等”；第六项“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”。

社会保障体现收入分配公平中的“必需原则”。在封建社会的中国和中世纪欧洲曾有 “官办济贫”之类的事业。1601年英国制定了世界上第一部《济贫法》。配第是重商主义解体和古典政治经济学产生时期的经济学家，他在1662年出版的《赋税论》是西方财政学中的第一部论及财政问题的专著，其中主张增加孤儿与贫困的救济支出以及各种公共福利事业经费支出。但真正现代意义上的社会保障则是19世纪末伴随工业化过程产生的。这里要提及的是：根据1880年德皇威廉一世颁布的诏书，19世纪80年代德国俾斯麦政府陆续颁布了疾病、工伤、养老、残疾、死亡保险法，政府向工人提供退休养老金和其他保险的救济金。此后这被其他西方国家效法，其中1935年作为罗斯福“新政”重要内容之一，《社会保障法》在美国颁布，首次提出社会保障这一概念。1952年国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》，第一次在世界范围内使用社会保障的概念。国际劳工局把社会保障定义为“社会通过采取一系列公共措施，以保护其成员免受由于疾病、生育、工伤、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其成员提供医疗照顾和对有子女的家庭提供津贴”。二战后，发展中国家也相继建立社会保障制度。党的十四届三中全会以来，我国全面实行社会保障制度改革，社会保障体系现已基本建成，但需进一步加以完善。首先要坚持以人民为中心的思想，完善社会保障的基本民生保障机制，在保障民生基本需求的基础上，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，推动经济高质量和持续健康发展。

（二）实施全民参保计划

2016年末，国际社会保障第三届全球大会提出全球社会保障面临十大挑战，第一大挑战是应扩大社会保障覆盖面，以确保不同年龄段、不同群体能共享公平参保政策。到2017年末，我国城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险的参保人数分别达到 40293万、51255万、117682万、18784万、22724万人。要在此基础上实行全民覆盖、城乡统筹，实施全民参保计划，全面兜牢城乡民生保障的底线。当前扩大参保覆盖范围的重点是中小企业、灵活就业人员、农民工、未参保居民等。要采取政策宣传和激励、目标考核、企业职工诉求表达、社会监督和法律约束等有效措施，引导、激励和促进用人单位和个人积极参保缴费、长期持续参保缴费。其中，有些地区将企业职工基本养老保险扩面征缴工作任务分解到市、县，纳入目标考核体系。这种行之有效的措施值得推广。与此同时，社保提供要由户籍地向居住地转变，要有社保扩面的相应财政支出。要建立全面完整准确和分类科学的社会保险参保登记基础数据，实现全国联网和动态更新。

（三）合理确定和调整社会保险待遇

1、城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险待遇应在保障退休人员和参保居民基本生活的基础上，让其公平分享经济社会发展成果。退休人员基本养老金的调整，要综合考虑经济增长、职工工资增长、物价水平变动、退休人员基本生活需求和基本养老保险基金支撑能力等因素。城乡居民全国基础养老金最低标准要依据全国城乡居民最基本生活需求、城乡居民人均可支配收入和财力状况等因素确定。地方可根据当地财力状况等实际，提高本地基础养老金标准，对高龄（如65岁及以上）参保居民予以适当倾斜。参考经济增长、城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等标准，合理调整城乡居民基础养老金。

2、完善统一的城乡居民基本医疗保险和大病保险制度，这是保障群众就医需求、减轻群众医药费用负担、提高群众健康水平的一项重要社保制度。要提高基本医保和大病保险水平，深入推进城乡居民基本医保制度整合，适度提高城乡居民基本医保和大病保险的政府补助，强化医保托底保障和精准扶贫的制度基础。农村因病致贫返贫贫困户占建档立卡贫困户的比例不小（如在河南和山东分别为48%和70%），因大病使城乡贫困居民陷入困境的情况并不鲜见。鉴于此，要进一步完善城乡居民大病保险制度，需要实行降低起付线、扩大门诊特殊病种数量、提高报销比例和封顶线等倾斜政策，对贫困人员实施精准支付；强化基本医保、大病保险、财政兜底（这已在农村贫困地区实施）、医疗救助的有效衔接；要完善国家异地就医管理和费用结算平台，扩大跨省异地就医住院直接结算范围，将基层医院和外出农民工、外来就业创业人员等全部纳入。

除此之外，还要探索建立长期护理保险制度（已在数十个市县开展试点），目前我国完全失能和部分失能的老人各为700万左右，两者约占老人总数的5%，长期护理保险对象可先确定为重度失能人员，待后再扩及半失能人员。从国际上看，长期护理保险有福利型（如丹麦）、商业保险型（如美国）和社会保险型（如德国、奥地利、以色列等）。其中社会保险型的长期护理保险资金来源在荷兰、韩国为该保险的缴费、政府补助和被护理对象支付的特殊使用费，在日本为该保费缴费（7档）和财政支付参半。我国长期护理保险的资金可主要来自参保的缴费和必要的财政补助等。

3、完善失业、工伤保险制度，以维护失业人员和工伤人员的基本权益。要推动失业保险从基本生活保障向职业技能提升和保就业拓展。建立健全失业保险费率与经济社会发展的联动机制，以及中央规定上限与各省自主确定费率有机衔接的费率调整机制；建立健全失业保险待遇与经济社会发展水平相适应的调整机制（2017年全国失业保险金每人月均1111元），放宽申领条件，落实稳岗补贴、技能提升补贴以及为参保失业人员代缴基本医疗保险费（2007年其为85亿元）和发放价格临时补贴政策。还可考虑适当地用失业保险金发放创业补贴（这在有的地区已实行）。要落实供给侧结构性改革中“去产能”分流安置职工奖补政策（从2013-2017年中央已安排1000亿元该项资金）。还应健全集预防、补偿、康复为一体的工伤保险制度，合理调整不同行业工伤保险缴费率档次，实现工伤保险待遇调整机制的合理化（如考虑工伤的补偿、康复必需的费用）和规范化。

4、完善最低生活保障、社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置制度。分配公平可以用社会福利函数（为个人福利增函数）来表示，在国外主要有功利主义、纳什、罗尔斯、平等主义（它实际上是分配公平的“必需原则”）、阿特金森等社会福利函数。其中，罗尔斯提出三个公平原则，其分别是“平等而最大限度的自由”、“机会均等”和“最大化原理”，最大化原理是指最大限度地改善社会处境最差的社会成员状况（其绝对生活水平得以改善），就意味着收入分配公平状况得到改善和社会福利得以提高。正如米德（1978）所言，“我们仅根据社会最贫穷者的效用来计算社会福利”。这里对罗尔斯的“最大化原理”观点是否全面暂不作评论，但在我国统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障、社会救助、社会福利（在我国是从狭义上定义的）等制度，无疑是解除困难群体生存危机的重要制度和最低层次的社会保障。因此要推进城乡低保统筹发展，做到动态管理下的应保尽保，稳步提高低保标准（2017年城乡低保标准分别为534.1元/人·月和350.9元/人·月），对农村贫困人口实行最低生活保障，对城乡低保家庭老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等适当增发补助；完善城乡社会救助制度，逐步提高城乡特困人员供养标准，增加临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿等困难救助工作，做好医疗救助（含医疗救助预付款制度）、疾病应急救助工作；建立健全残疾人基本福利制度和扶残助残服务制度，全面提升儿童福利服务水平；支持和规范公益慈善事业发展；完善优抚安置基本制度，逐步提高优抚补助标准。

二、建立健全社会保障激励约束（相容）和可持续机制

为实现社会保障制度健康、长期稳定、可持续运行，务必建立健全社会保障激励约束（相容）和可持续机制。为此需着力强化以下举措：

（一）社会保障权责清晰

现代治理理论强调治理各参与主体的权责明晰和协同治理。所谓社会保障的权责清晰，就是要明确在社会保障方面的各级政府、各相关部门、用人单位、个人以及市场、社会的权利、义务和责任，实现其权利与义务、责任相结合，发挥各方面的积极性、优势和协同配合的效应。

1、划分中央与地方各部门权责。各级党委和政府要将社会保障摆在更加突出的位置，加强顶层设计、完善政策法规、制定规划标准、强化组织实施、加大财政投入。要根据2018年全国人大一次会议表决通过的国务院机构改革方案中关于各部门主要职责的划分，明晰并切实履行人社、财政、医保、民政等部门在社保方面的权责，加强协同配合和激励约束（含监督）。其中，我国要进一步明晰各领域中央与地方财政事权和支出责任。为推进基本公共服务均等化，要制定基本公共服务保障的国家基础标准（列入的已有八类），根据社会保障项目的国家基础标准、中央地方财政共同事权和支出责任的分担比例以及不同地区经济社会发展水平、财力状况，分档实行中央对地方在社会保障方面的财政转移支付。还应将基本养老金的扩面征缴、确保发放、严格管理、中央调节制度（从2018年7月1日开始实施）落实情况列入省级政府工作责任制考核内容并进行相应的奖惩。

2、权责划分结合具体社会保障模式。由于国情、发展阶段和市场经济发展状况等不同，各国社会保障模式也有差别，出现贝弗里奇式（社会援助）、俾斯麦式（社会保险）、储备基金计划（公积金计划）三种主要模式（它们在后来的一些方面也注意相互取长补短）。储备基金计划的基本特征是：待遇取决于个人账户内为养老、医疗、住房等储备的资金额，即权利和待遇决定于义务和责任。实行社会保险模式的国家，社保资金来自雇员本人和雇主的缴费以及适当的财政补助，社会保险待遇与社会保险缴费相挂钩。我国要明晰用人单位、个人等在社会保险方面的义务、责任、权利，通过政策宣传解读、激励相容机制作用和法律法规约束等，促进全社会更好理解和支持社会保险政策，认真履行社会保险的义务和责任，推动用人单位和个人积极参保缴费，同时享有相应的社会保险待遇和权利，以体现“人人尽责、人人享有”的精神。其中，对城乡居民基本养老保险长期缴费、超过最低缴费年限的，应适当加发年限基础养老金。各地要建立缴费补贴动态调整机制，积极引导城乡居民选择高档次标准缴费，但对重度残疾人等缴费困难群体可保留现行最低缴费档次标准。还要提及的是：1979年日本将失业保险金更名为雇佣保险金，1993年韩国推出就业保险法（其性质是失业保险法）；为促进企业以缩短工时替代裁员，欧美发达国家普遍推行工作共享计划，以失业保险金形式向企业提供援企稳岗性质的补偿。我国要实行就业优先战略和积极就业政策，解决就业总量矛盾和结构性矛盾，失业保险在保障失业人员基本生活的同时，应强化技能提升、减少失业、稳定就业的功能和作用，促进相关的权责结合，从而达到劳动者个人、企业和社会共赢。此外，要加强实施健康中国战略各相关方面的权责以及安全生产防控，以减少疾病、工伤及其保险支出。

（二）社会保障适度

社会保障的具体项目和待遇标准既要保障民生的基本需要和共享经济社会发展成果，缩小社会保障领域的城乡差距，又要考虑我国经济发展水平以及财政、用人单位和参保人员的可承受能力，合理引导群众的社保预期，实现社会保障可持续。从国际上看，北欧西欧曾实行“贝弗里奇式”社会保障（其中以瑞典最为典型），保障范围“从摇篮到坟墓”。这种社会援助型的社会保障，虽提高了社会福利和民众生活水平，但也造成财政负担沉重和通货膨胀上升（这与由于财政赤字而增发货币有关），并产生效率方面的负效应。于是，自上世纪90年代开始，这些国家进行福利制度改革的探索。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体上还较低，发展不充分、不平衡，人口老龄化趋势加快，社会保障要适度。要坚持在发展和勤劳致富中保障和改善民生，社会保障既尽力而为，又量力而行，以防陷入“过度福利化的陷阱”，实现社会保障可持续。

（三）社会保险基金精算平衡

确保各项社会保险基金收支平衡是实现社会保险可持续的关键，为此要实行精算平衡。精算学萌芽于18世纪英国人寿保险领域，是数学，统计、会计、法律等多学科知识在保险领域的应用（进行审理和测算等）。精算平衡是社会保险的一项基本原则，它在微观上要做到参保者的社会保险待遇与缴费相挂钩，调动参保缴费的积极性；在宏观上要根据人口（含生命表）、经济、社保、财政等方面诸多因素合理确定和及时调整社会保险政策、制度参数（如缴费率、缴费年限、渐进式延迟退休年龄、替代率等）以及社会保险待遇的标准和计发办法，实现社会保险基金来源构成合理化、保值增值，进行基金统筹调剂，确保社会保险基金中长期收支平衡。到2017年末，全国社会保险基金滚存结余72037.47亿元，但2015-2017年，每年全国社会保险费收入都不敷社会保险基金支出，而要借助财政补贴和动用历年社会保险基金滚存结余。2017年城镇职工基本养老保险基金收入为43310亿元,其中，各级财政补贴（8004亿元)的占比为18.48%（较2013年增加5.17个百分点）。到2017年末，全国企业职工养老保险基金累计结余4.12万亿元，可支付17.3个月，但各地状况不平衡，受人口老龄化等因素影响，部分省份企业职工基本养老保险抚养比偏低，基金收支平衡压力较大。为了实现各项社会保险基金收支平衡，需要完善相关的制度和政策措施。以下着重分析一下如何建立健全社会保险基金预算制度。

1、实现各项社会保险基金收支年度预算与中长期收支平衡相衔接。2018年开始我国社会保险基金预算首次按中央预算和地方预算分别编制，并将从2018年开始编制的中央和地方机关事业单位基本养老保险基金预算纳入编制范围。要强化精算平衡，做好年度社会保险基金预算中社会保险费收入预计、财政补贴收入预计、支出安排，以及当年收支差额和年末滚存结余的预算。要做好社会保险基金的年度预算与中长期收支平衡的衔接，揭示、预警和公开长期风险，并及时采取防范和化解风险的措施。其中，基本养老保险可由国家统一进行以生命周期为单位的、滚动的长期预测，以便需要时在全国范围内统一调整制度参数以及基本养老待遇标准和计发办法，并发展多层次的养老保障体系。为了降低企业用工成本，增强企业发展活力，2015年以来，我国已先后4次降低或阶段性降低企业“五险一金”的缴费比例（由2015年的41%降至2017年末的37.25%），累计降低企业成本3150亿元。企业职工基本养老保险费率从20%降至19%的政策延续到2019年4月30日，以上调整是必要的。今后可根据企业和参保人员的负担能力、财政承受能力以及社会保险之外的其他养老保险、医疗保险占比的提高，并根据人民群众对社会保险的期求，合理地对社会保险缴费率和企业“五险一金”缴费比例进行动态调整。

2、强化社会基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的统筹衔接，保证必要的财政补贴用于年度社会保险基金收入。2015年山东在全国最早划转3家省管国有企业33亿元的国有资本用于充实社保基金，2017年全国选择3家中央企业和部分省级企业统一划转国有股权的10%用于充实社保基金。要继续扩大试点企业范围，由全国社会保障基金理事会（已调整为财政部管理）和各省（区、市）国有独资公司作为这部分划转国有资本的承接主体，这一部分国有资本收益由同级财政适时收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险的资金。上述划转的国有资本比例要适度，既要考虑国有资本预算的社会保障性功能，也要把控国有资本预算资本性功能的底线。

3、把绩效管理理念和方法融入社会保险基金预算编制、执行和监督的全过程，实现社会保险基金增效节支和保值增值。新加坡和智利是实行社会保障储备基金计划的典型国家，为社会保障积累的个人账户的资金被允许安全地投入资本市场运营，实现保值增值。我国在确保社会保险基金安全的前提下，可稳妥地拓宽该基金保值增值渠道。其中，我国部分省份在留足本年度基本养老金发放后余额的一部分已委托全国社保基金理事会运营，其收益高于商业银行基准利率。2001年以来委托公募基金管理的社保基金年均收益率为8.4%。应优化社保基金的银行存款、债券、股票、固定收益、现金等价物等投资组合，优化收益确定型、保底型和浮动型投资组合，加强投资计量风险控制，力求实现投资在最低风险内的最佳收益。

（四）社会保障多元化

发展社会保险之外的其他养老保险、补充医疗保险、商业健康保险、意外伤害保险、医疗慈善等。这一举措可以在社会保障兜牢民生底线的基础上满足人民群众不断增长和多层次、多样化的养老、医疗保险需求；可以发挥各方面民生保障的作用和优势，优化养老保险结构和医疗保险结构，改变社会保险“一柱独大”的现状，防止财政的社会保障支出不堪重负，从而有利于实现社会保障可持续。2004年世界银行提出养老保险的五支柱，即非缴费型养老金（提供最低水平的养老金）、缴费型养老金、强制性个人储蓄账户、自愿型保险、非正规保障形式。发达国家养老金体系已呈现三足鼎立之趋势。目前我国养老保险体系总资产构成状况是：作为第一支柱的基本养老保险约占90%，基本养老保险对退休前工资收入替代率仅为45%；到2017年末，作为第二支柱的企业年金仅覆盖2331万人，职业年金也刚起步，作为第三支柱的个人储蓄型养老保险、个人商业保险仅占4%左右。

为规范和发展我国养老保险的第二、三支柱，要进行政策解读和宣传，使之深入人心；要制定和完善相关政策措施，使之行之有效。其中，我国于2018年5月1日开始在上海、福建和苏州工业园区开展个人所得税递延型商业养老保险试点，个人购买符合规定的商业养老保险产品的支出允许在一定标准内（上限为月收入的6%且最高不超过1000元）进行税前扣除，其保费在积累环节的投资收益暂不征个税，待参保人领取养老金时，其中25%和75%分别实行免税和减按10%的比例税率征收 （但我国现行企业年金管理办法中却无此明确的税率规定）。随着社会平均工资水平的上升，今后要适时调整个税优惠力度 （如美国个人退休账户的年保费税前扣除额经六次调整后由1500美元提高到5000美元），还应理顺养老保险第二、三支柱之间税收优惠规定。再则，从国际上看，我国开始试点的个税递延商业保险的税收优惠属EET（Exemption ExemptionTaxationl）模式。今后也可考虑采用TEE税收优惠模式，即商业养老保险费在税后缴纳，在其投资获益和领取养老金环节均不缴纳个税，以增加商业养老金账户持有人的选择，扩大其税收优惠覆盖面。要推进保险、银行、基金、信托等金融机构规范地发展养老金融（含保险）。第一批获批经营个税递延商业养老保险的保险公司有12家，今后可逐步扩大符合规定条件的保险公司范围，以利开展公平竞争和增加参保人对保险公司的选择性。我国要借鉴许多国家对人寿保险公司的资金运用和保险准备金作详细规定的经验，加强监管，以实现保险资金运用和保险产品设计契合参保人安全性、效益性和多样性的需求，做到安全运营、收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡。还应将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围，支持设立养老目标证券投资基金，规范发行养老专项债券等。■