目前我国县（市）财政运行的状况、问题及对策<br/>——以湖北省62个县（市）为例

目前我国县（市）财政运行的状况、问题及对策
——以湖北省62个县（市）为例

2018-08-07王德祥

财政监督 2018年15期

●王德祥

地方县（市）财政是我国公共财政体系的重要组成部分，它担负着为县（市）政府筹集资金、向广大居民提供公共服务、保证社会经济有序运行和稳定健康发展的重任。县（市）财政和乡（镇）财政同属基层财政，它们只是层次不同、服务分工和范围不同，县（市）财政是面向全县（市）范围内居民、提供乡（镇）财政不能或不能完全提供的公共服务的财政层级，是基层政府保证社区性公共服务供应的最后屏障。县（市）财政和乡（镇）财政构成我国基层公共服务供应的“双保险”制度，随着我国城乡社区一体化发展和公共服务供应的标准化与规模化发展，县（市）财政的作用和地位更为重要。

2008年以来，由于全球金融危机的冲击，我国经济增长减速、结构调整加快（工业比重降低、服务业比重上升），我国税收发展也经历了一个增速下降、反弹和再下降的波动过程。在这一形势下，处于基层的我国县（市）财政的运行状况如何？目前存在的主要问题是什么？原因是什么，应如何解决？为此，本文拟以中部地区的湖北省的县（市）财政运行情况为基础进行初步分析。

一、湖北省县（市）财政的现状与问题

湖北省目前共有10个地级市（不包括武汉市、鄂州市、神农架林区）的62个县（市）。就全省情况看，2016年，湖北省的一般公共预算收入在全国处于中上水平（3102亿元，第9位），一般公共预算收入占本省生产总值的比重为9.60%（在全国排名第21位）；一般公共预算支出为6453亿元，为一般公共预算收入的2倍以上。

2012-2016年，湖北经济结构调整加快，第一、二、三次产业的比例由12.8∶50.3∶36.9 变为 10.8∶44.5∶44.7，第三产业年均增速超过10%，并在2016年第一次超过第二产业的比重（比全国第三产业超过第二产业滞后一年）。湖北的县域经济从2014年起连续占全省GDP的60%以上，但县域经济结构调整却明显滞后，2016年县域产业结构为16.9∶49.8∶33.3。近年来，湖北县（市）财政运行的总体状况和基本问题大体如下。

（一）随着经济增速放缓，一般公共预算收入增速下降

最近5年来，随着整体经济的调整和增长速度放缓，湖北省各县（市）的财政运转速度放慢，首先表现为县（市）一般公共预算收入的增长速度下降。从各地市的县（市）整体来看，2016年，除两市的一般公共预算收入增速略有提高外，其他各市的增速均在下降，最大降幅超过30个百分点；有两地市增速降至5%左右，其他地市的增速大都降到10%上下。

图1 1994-2016年A市的税收及增长率

A市的税收增速变化状况具有一定代表性（图1）。该市由一个强市、一个弱县和几个较小的城区组成，2008年以来，该市税收的增长率先是在2009年下降、然后在2010-2011年反弹、2012-2016年则连续下降。这一状况大体可以代表近年来湖北大部分县（市）的税收和预算收入变化情况，与全国税收增速的变化情况也是高度相似的。

（二）财政收入比重较低，财政支出主要面向教育和行政等

目前湖北县（市）的财政收入质量有待提高，非税收入的比重较大，在一般预算收入中税收和非税收入的比例一直保持在7∶3左右。税收收入（依次）主要是：营业税（“营改增”前），土地（城镇土地税、土地增值税、耕地占用税、契税4税）与房产税，增值税，企业所得税，个人所得税。非税收入主要有：行政事业收费收入、专项收入、国有资源（资产）有偿使用收入以及债务收入。

县（市）财政收入的一个突出特点是：财政总收入占本地经济总量（GDP）的比重较低。2013年，将近70%的县（市）的财政总收入占GDP的比值在8%以下，个别县（市）的收入比重仅为2.9%。2015年，约70%的县（市）的财政总收入占GDP的比重在9%以下，有些县（市）则仅为3%。县（市）一般公共预算收入、税收收入占GDP的比重更低。

县（市）一般公共预算支出的范围很广，包括教育、行政（一般公共服务）、医疗卫生、公共安全、国防、科技、文化体育与传媒、社会保障与就业、交通运输、农林水、城乡社区、节能环保、商业服务、金融、国土气象、资源勘探信息、住房保障、粮油储备、援助、债务和其他支出等21项。主要支出方向是：教育、行政（一般公共服务）、医疗卫生、社会保障与就业和农林水。例如，2017年B市的一般公共预算支出73.65亿元，前5位是：教育13.4亿元，行政9.4亿元，农林水9.1亿元，医疗卫生7.3亿元，城乡社区6.0亿元。又如，2016年C市一般公共支出22.4亿元，前5位是：教育4.3亿元，行政4.0亿元，社保与就业3.3亿元，城乡社区2.3亿元，医疗卫生1.8亿元。

（三）财政收支矛盾突出，收支缺口在扩大

在中部地区乃至全国，湖北的经济和财政实绩都算中等偏上，但也存在收不抵支问题，2000年以来特别是2004年减免农业税、2016年取消农业税后县市和乡镇的财政收支缺口迅速扩大，2008年后进一步加速（突破千亿元），最近5年继续加大。据统计，2014-2017年，在31个大陆省（市、区）中，仅东部沿海的7省市（北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、广东）有财政盈余，其余省（市、区）全为财政赤字。湖北省的财政差额在中部地区最小，但年均也达1200亿元。

县（市）的财政形势更严峻。最近几年，湖北62县（市）除少数年份的个别市以外，其余县（市）的财政总收入全都少于财政总支出，即本地全部财政收入都不能满足本地的支出需要，财政平衡要靠上级财政的净转移支付来实现。例如，2017年全国综合实力百强县（市）之一的B市，全市财政总收入68.99亿元、一般公共预算收入43.73亿元（其中税收29.05亿元、非税收入14.68亿元）；全市一般公共预算支出73.65亿元，一般预算收支差额约30亿元（全市财政总收入也少于一般预算支出4亿多元），结果是接受上级转移支付21.8亿元、发行债务收入5.7亿元等。又如，全国百强县（市）之一的D市，2016年全部财政收入44.28亿元，一般公共预算收入38.52亿元，一般公共预算支出54.11亿元，一般预算收支差额约15亿元，就是用全部财政收入也不能满足预算支出的需要。

湖北的经济强县（市）、一般县（市）、弱县在财政上的差异主要有两点：一是财政收入的规模不同，强县（市）一般公共预算年收入达40~50亿元，一般县（市）为10~30亿元（约占县市总数的50%以上），弱县通常只有几亿元（约占县市总数的30%）；二是一般公共预算收入占支出的比值（或财政自给率）不同，强县（市）一般在50%以上，一般县（市）约为50%~30%，弱县一般为30%~13%。

二、县（市）财政运行存在问题的原因分析

湖北县（市）的财政状况集中反映了当前我国基层财政运行中的突出问题（我们注意到，即使是在财政收支顺差的东部省份，县市和乡镇的财政赤字也是常态），即县（市）财政赤字问题长期化、普遍化，基层财政运转普遍依赖上级的转移支付，地方财政努力创新发展、争取平衡和自立的内在动力在消失，县（市）财政支出不断扩大已经成为定势。

为何会形成这种状况？我们认为，这其中既有经济增长减速和产业结构加速调整的影响，也有财政体制和税制改革不到位的原因。

（一）现行税收模式不适应经济减速和结构调整

经济是财政的基础，税收模式要适应经济结构和增长模式。我国现行税收模式是在以往工业化发展和工业主导的高增长模式下形成的，基本上是与之相适应的，但是，它未必适应产业结构调整、服务业快速发展和经济中速增长的“新常态”。

税收模式是指一定税收制度下取得税收收入的主要税种结构及其税率组合的形态特征或安排特点（注：为方便起见，下文以“营改增”前税收模式为讨论起点）。例如，我国现行税收模式的主要特点是：增值税、企业所得税、消费税、营业税、个人所得税是主要税种；企业所得税一般税率最高、增值税基本税率其次……；主要税种及其税率决定间接税（商品服务税）和产业税（第二、第三产业的企业）是主要税收来源。由于实行分税制，不同财政层级的具体税收模式会略有不同。就县（市）来看，它的税收模式中不包括消费税，但有房地产税，我们可以通过以下简单模型来表示。

假设县（市）的税收主要由第二产业（工业）和第三产业（服务业）的税收T1和T2组成，第二产业的税收包括增值税、企业所得税、个人所得税，第三产业的税收包括营业税、企业所得税、个人所得税和房地产税，即：

其中，t1是增值税基本税率，t2是营业税率，ts是企业所得税一般税率，tG是个人所得税平均实际税率，tf是房地产税率；P1Y1是工业部门的产值（价格与产出之积），W1L1是工业部门的工资福利（平均工资福利与员工人数之积），P2Y2是服务业部门的产值，W2L2是服务业的工资福利，αP2Y2是服务业产值的一个分量（α<1，它表示服务业为工业提供服务的比例），W'1L'1和W'2L'2是工业和服务业的个人所得税应税收入，βP2Y2是房地产价值（用服务业产值的一个比例表示，β<1）。

T1式右边第一项表示二产业的增值税，其增值等于利润加工资（为简便起见，这里不考虑中间投入）；第二项是二产业的企业所得税，其利润所得等于产值减工资福利成本和第三产业提供的服务成本；第三项是个人所得税，其应税收入不同于工资福利。T2式右边第一项是三产业的营业税，第二项是企业所得税，第三项是个人所得税，第四项是房地产税。

县（市）的税收收入（注：在分税制下，县市实际分享增值税、企业和个人所得税的一部分，但下式并不影响我们对税收模式的本质的表述）为：

（1）式就是县（市）目前的税收模式。由（1）式可见，在经济高增长时期，工业比重大、税收增长快（右边第一项），县（市）税收增长也快。但随着经济减速，工业比重下降、服务业比重上升，工业与服务业的税收（右边第一项和第二项）抵减效应就会明显，而如果个税和房地产税较少，就会导致税收增长减速。这反映了当前税收模式的税种结构问题。

另外，注意（1）式右边第二项括号中的各个税率的大小，若营业税率t2较小，括号中的数字为+，工业和服务业税收的抵减效应明显，这反映了当前税收模式的税率组合问题。

而如果实行“营改增”（使 t2=t1），因 ts大于 t1，故括号中数值变小，这会阻止县（市）税收的下滑。所以，实行“营改增”是有利的，目前的不利影响主要是因为“营改增”后县（市）的增值税分享比例偏低。

（二）分税制安排不合理和依赖性支出扩张

如果说县（市）财政赤字伴随全球经济危机、经济萎缩和国内经济结构调整而严重化，表明经济减速确实是重要影响因素，那么，县（市）财政大面积或普遍性的、长期性的赤字，并且在经济高增长和中增长时都是如此，即便是中部地区的中等省份的经济强县（市）都不能实现财政平衡，那就只能说明现行财政体制存在缺陷——也就是说，1994年我国实行分税制改革以来所形成的分税制安排是不合理的。

首先，1994年的分税制改革提高了两个比重（税收占GDP的比重和中央财政的收入比重），然而，自上而下的分税制改革和税收划分自然使县、乡基层财政处于不利地位，所以分税制改革不久，地方财政就出现了入不敷出的问题。事实上，实行分税制的目的在于合理划分各级财政的服务职责与收入权限，使各级政府能够依靠自己的财政收入自主地提供自己职责范围内的各种公共服务。分税制的基本要求是：使大部分省（州）和基层政府（县市和乡镇）能够财政自立、自主，中央财政的转移支付只用于资助少数经济基础差的省（州）和基层财政。相反，如果实行分税制以后大部分省（州）和基层财政都要依赖转移支付，那就说明分税制安排还存在不科学、不合理之处。

其次，2006年取消农业税进一步加重了分税制改革的偏向。因为取消农业税这一地方税、农业县（市）的主体税种，客观上动摇了许多县（市）的财政基础。虽然中央财政和省级财政及时提供转移支付稳定了县（市）财政，但县（市）的财政收支差额客观上因此而拉大且加速。也正是从这时起，县（市）财政的依赖性开始形成，基层财政支出不断扩大的趋势已难以遏制。此后，县（市）财政普遍困难状况日益明显。而伴随着中央财政转移支付的规模不断扩大，分税制离它的本质目的和基本要求也就越来越远（需要说明的是，实行农村税费改革、取消农业税、促进农村发展并没有错，关键是应当同时进行分税制调整，而不是大规模运用财政转移支付，因为转移支付只是在分税制不能保证所有财政层级自立情况下的一种补充性安排）。

最后，现行分税制的不合理根本上在于没有遵循“基层优先原则”，划分税收时没有优先考虑县（市）基层的职能和保证县（市）履行职能的财力需要。这表现为既没有考虑县（市）有无重要的税收来源，也没有考虑共享税分配应向基层适当倾斜的问题。因为如果中央和省级财政出现暂时性困难，通过发行债务、压缩支出和运用其他方法来解决困难的空间大，而如果基层县（市）出现财政困难，基本上很难自我缓解，只能要求上级财政资助或者减少、甚至停止基本公共服务的提供。而如果上级财政给予资助，此后县（市）也有理由不提供基本公共服务、并继续扩大其他非服务支出，从而导致财政赤字问题的恶性循环。

（三）工薪福利成本高和房地产业发展放慢

县（市）财政收入的主体是税收，财政收入占GDP的比重低意味着税收占GDP的比重低，这是县（市）经济增长对财政收入增长贡献不大的基本原因。但是，为什么县（市）的税收占GDP的比重会低？我们可以从税收比重的定义来分析。

设税收占GDP的比重为Κ，GDP为二、三产业的增加值（这里暂不考虑农业），税收T的表达式见前面（1）式。于是有：

将式中二、三产业的工薪福利和个税应税额用二、三产业增加值的比例（λ、φ，λ'、φ'）表示，即：

将（2）式右边的分子分母同除以P1Y1，并注意到目前县（市）产业结构大体为 17∶50∶33，同时假设 α=0.1,代入（2）式得∶

可见，县（市）税收比重的基数是6.7%（如果考虑农产品销售时13%的增值税，税收比重基数则为7.2%）。县（市）的税收比重之所以提高（高于基数）主要是因为房地产业发展快、房地产税收增加（上式右边最后一项），也因为二、三产业的个税应税比例较大（上式右边第三项），它们足以抵消二、三产业的工薪福利成本（上式右边第二项）。反之，县（市）的房地产业发展减速、房地产税收少，个人所得税也少，而工业和服务业的工薪福利成本高，则税收比重必然降低（低于基数）。

（3）式也可以解释“税收超GDP增长”问题，原因在于税收与GDP的比重不是一个固定值，它主要随房地产业等新兴服务业的税收增长情况而变化，并与二、三产业（包括政府部门）的工薪福利水平相关。当房地产税收快速增加，工薪福利水平相对稳定时，税收与GDP的比重变大，就会出现税收“超增长”现象。

2016年，湖北省62县市的税收比重平均约为5%。2015年的税收比重仅为4.2%，其中：襄阳市所属6县市平均比重最高（5.2%），恩施州所属7县市其次（4.9%），宜昌市所属8县市第三（4.8%），荆门市所属3县市平均比重最低（2.6%）。这表明目前湖北各县（市）的二、三产业的工薪福利成本较高、经营效率较低，虽然近年来土地和房产税已成为县（市）的重要收入，但并不足以支持税收比重提高。税收比重低是县（市）在经济增长条件下仍然不能走出财政困境的客观原因。

总体来看，分税制安排不合理是导致县市财政问题的直接原因，税收模式不适应是根本原因，经济减速、工薪成本高和房地产税收不足是重要的影响因素。因为即使是在一个不适应经济结构变化的税收模式上所建立的分税制安排，如果它形成了有利于上级财政的分配格局，这种税收模式就很难改变；而当其他经济因素通过不适应的税收模式发生作用时，基层财政问题就会变得突出。事实上，不适应经济结构变化的税收模式是影响各个税收层面的，只是因为分税制改革不断向上倾斜，才使基层（县市和乡镇）的财政赤字问题不断加重。

三、改变县（市）财政状况的对策建议

根据以上分析，我们认为，要扭转目前县（市）的财政形势、解决收支矛盾普遍突出的问题，应采取以下对策。

（一）调整税收结构模式，建立规范的房地产税制

现行土地和房产税制是在经济高增长时期建立的，目的是促进土地和房产资源的有效利用。从实际情况看，其作用很小，对基层财政的收入作用也很有限。随着经济发展进入“新常态”和城市化、美丽乡村建设的发展，做实、做强基层财政十分必要。因此，应考虑调整和完善县市的税收结构模式，尽快建立由县（市）管理、根据房地产价值征税的规范房地产税制，使房地产税成为县（市）的主要税收，一可以适应经济结构的变化，增加县市的税收，改变财政状况；二可以加强税收调节，引导土地和房产资源的有效配置与利用；三可以由此建立基层税收与公共服务提供相关联的机制，促使基层政府积极作为和广大居民积极参与建设发展。

（二）调整税率组合模式，降低企业所得税率

从前面的（1）式可见，在目前主要税种的税率中，企业所得税的税率（ts=0.25）最高，这意味着改变企业所得税率对税收增减有重要影响。故由（1）式，求T对ts的偏导得：

这说明，随着经济发展进入“新常态”、经济结构转向“服务化”，降低企业所得税率有利于税收增长（这也是增值税占主导的西欧各国最近30年来不断降低企业所得税率的原因），也有利于企业发展。因此，要解决县（市）财政收支矛盾突出的问题，应调整税收税率组合模式，降低企业所得税税率。

（三）调整分税制，优先考虑县、乡的税收和事权划分

调整分税制财政体制，首先是明确划分县市（及乡镇）的事权和支出责任,并在税种安排和税收分配上优先保证县市（及乡镇）财政的基数。从国际经验看，基层财政总体（包括县市和乡镇）一般占全国税收收入的15%～20%（例如2014年，美国县以下地方税收占18.8%；德国市镇税收占14.2%，注意：德国还有横向财政平衡机制）；基层财政总体一般占全国财政收入的20%～25%（例如2013年，日本市町村财政收入占三级财政总收入的20.2%；2010年，美国县以下地方财政收入占23.4%）。这可以作为我们调整分税制、确定基层税收和财政收入基数的参照。

具体调整时，可以在中等经济水平的省份内选择一个具有全省人均GDP(或人均财力)水平的县，计算它（和乡镇）的基本公共服务成本（支出需要），然后估计房地产税和其他基层税、共享税和非税收入；如果全部收入少于支出需要，再调整共享税的比例来满足。以该县的税种和共享税比例等，作为确定省与县乡划分税收的标准。最后测算全国县市的财政收入总额是否达到20%～25%，若未达到，则再选择一个略低于人均GDP(或人均财力)水平的县来计算。