PPP项目绩效管理探究

文 / 吴慧慧

一、基于PPP项目全寿命周期的绩效管理体系

（一）PPP项目绩效管理现状

从法律层面看，我国的PPP模式发展至今，暂时还未形成相对独立和完善的法律体系；从管理层面看，财政部的各类相关文件对绩效考核的规定也仅能作为参考依据；与此同时，我国PPP模式发展时间尚短，相关服务市场还不成熟，严重缺少专业的绩效管理机构，目前的PPP项目绩效管理评价主体仍然主要依靠于财政部门和行业主管单位，由于缺乏专业性基础，也制约了PPP项目绩效管理结果的可靠性。基于我国PPP项目的绩效管理现状，建立一套易于操作的绩效管理体系，不但能够提高PPP项目的成果质量及服务效率，而且可以补足政府监管无据可依的缺口，势在必行。

（二）PPP项目绩效管理体系的构建与模型

PPP项目绩效管理应本着科学性、实用性、可比性、独立性和目标导向性的原则，构建贯穿于PPP项目全寿命周期的操作系统。通过对国内外各类文献资料的大量研究及对实际应用的思考，以下构建基于PPP项目全寿命周期的绩效管理体系，重点包括四个环节，即绩效计划、绩效执行、绩效考核和绩效调整。

此系统将PPP项目的全寿命周期分为多个连续的考核区间，在每个区间内，PPP项目的绩效管理均始于绩效计划，通过绩效执行和绩效考核两个阶段的具体实施，对绩效结果进行反馈，根据反馈意见完成绩效调整，形成新目标，按照新目标制定下一个区间的绩效计划并作为新一轮的起点，以此往复。既实现了每个区间内单独考核，又可以形成各个区间的联动，通过这种由持续改进的惯性力量形成的完整闭环系统，保障PPP项目的服务质量及成果效率。其基本模型如上图所示。

二、PPP项目绩效考核评价指标的制定

（一）关键绩效指标法

关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicators，KPI），是制定PPP项目绩效考核评价指标时最具有可操作性的方法。其内涵是从众多反映PPP项目绩效成果的指标中选择最重要、最能体现管理效率的指标。

较之单纯侧重于强调质量指标的EFQM方法和强调财务指标的平衡计分卡（BalanceScoreCard，BSC）方法，关键绩效指标法在权衡PPP项目中的各种问题层次关系上凸显优势。

关键绩效指标法的思想源于意大利经济学家帕累托的“二八原理”，即在任何特定群体中，仅占20%的重要因素通常掌控着80%的局面。在制定PPP项目的绩效考核评价指标时，选取的指标过多会造成评价结果繁冗无重点，选取的指标过少又会遗漏关键因素缺乏合理性，因此，从管理的效率层面，可以采用关键绩效指标法对过多的指标进行精简，并明晰彼此之间的关系来对绩效成果进行重点考核。

（二）目标管理与量化考核相结合

在PPP项目绩效考核评价指标的选择过程中，首先要对目标进行层层分解，同时保证各级的分目标都不得偏离项目的总体目标，注重系统性和整体性，同时避免相关性和重复性。

在制定和筛选PPP项目绩效考核评价指标时，应尽可能地选择含义明确、易于理解、能够反映目标成果的量化指标，目的是便于进行数值计算和比较，从而提高评价结果的确定性和可操作性。

（三）注重阶段性选择与调整

PPP项目的大多数绩效考核评价指标是基于过程的，对于不同的项目，由于自身特点不一，所选取的指标会有所不同；绩效评价的主体不同，也会使选取的指标不一致。

在制定评价指标时，应按建设期、运营期、移交期三个阶段的特点分别进行设置，在全寿命周期内根据阶段性评价结果不断调整完善，尽可能地满足不同项目目标以及利益相关方的需求。

三、PPP项目绩效考核评价方法的选择

（一）PPP项目绩效考核评价指标权重的确定

由于PPP项目绩效考核评价中各个指标因素对被评价成果的影响程度不一，故需要对其设定相应的权重。通常情况下，确定绩效考核评价指标权重的方法有多种，如专家调查法（Delphi法）、专家打分法、层次分析法（AHP）等，在PPP项目的实际操作中，采用层次分析法可将定性问题定量化，更具合理性和科学性。

层次分析法（AnalyticHierarchyProcess）又称为解析递阶过程，其原理是先将复杂的问题分解成各个组成因素后按支配关系形成层次结构，再通过两两比较确定层次中各因素的相对重要性，从而确定各因素的权重。

（二）模糊矩阵在PPP项目绩效考核中的应用与步骤

在实际操作过程中，PPP项目绩效的原始数据搜集量极大，且往往具有模糊性，采用模糊矩阵综合评价的方法可较好地解决这一难题。下面构建单层指标模糊评价模型：

1．确定指标集 U={U1，U2，U3...，Um}，表示对被评价成果有影响的第i个指标因素，如相对于具体项目的经济指标、效率指标、效果指标、公平指标、质量和公众满意度指标等；

2．确定评语集 E={E1，E2，E3...，En}，表示评价的第j个等级，参照类似优秀项目并结合评价主体的主观愿望，给出评价范围所对应的评价结果，如优、良、中、差、劣等或对应得分100、80、60、40、20等；

3．确定权重集 W={W1，W2，W3...，Wm} ；表示第i个指标因素相对应的权重值，其中0≤Wm≤1，且∑Wm=1；

5．确定评价值 S =W×R=(S1,S2,S3,…,Sn)，当∑ Sn≠1时，进行归一化处理，使得到

6．确定绩效考核评价结果：即最大评价值所对应的评语。多层指标模糊评价只在单层指标模糊评价模型的基础上做相应延伸，进行多次合成运算即可。

本文将全寿命周期的闭环系统理论引入到了传统的绩效管理过程中来，这一理论的运用将在整个实践中促使PPP项目绩效目标的持续改进，是符合现代要求的高度柔性的管理方式，能够更有利于实现PPP项目的物有所值。PPP模式的良好运用，使地方政府的基础设施和公共服务得到了充足的资金、先进的技术和管理经验，使政府和社会资本方真正实现了“风险共担、利益共享”，通过基于PPP项目全寿命周期绩效管理体系的建立，也将为PPP模式在传统基础设施和公共服务领域的可持续发展提供更为坚实的支撑。